{mosimage}يكي از موضوعاتي كه ابعاد اجرايي آن بايد مورد توجه قرار گيرد، بحث خصوصي‌سازي بانك‌هاي تجاري دولتي (شامل بانك‌هاي تجارت، ملت، صادرات و رفاه) است.
خصوصي‌سازي بانك‌هاي تجاري دولتي
دكتر اكبر كميجاني، استاد اقتصاد دانشگاه تهران
ابلاغ سياست‌هاي كلي بند (ج) اصل 44 قانون اساسي توسط مقام معظم رهبري درباره توسعه بخش‌هاي غيردولتي از طريق واگذاري فعاليت‌ها وبنگاه‌هاي دولتي، فصل نويني را در اقتصاد ايران ايجاد كرده است. اجراي اين سياست‌هاي استراتژيك كه واگذاري 80 درصد از سهام كارخانه‌ها و بنگاه‌هاي بزرگ دولتي مشمول اصل 44 قانون اساسي را شامل مي‌شود، نيازمند بررسي كارشناسي در خصوص نحوه اجرايي كردن و تصميم‌سازي جهت اجراي مؤثر و مطلوب ابلاغيه مذكور مي‌باشد. در اين راستا، يكي از موضوعاتي كه ابعاد اجرايي آن بايد مورد توجه قرار گيرد، بحث خصوصي‌سازي بانك‌هاي تجاري دولتي (شامل بانك‌هاي تجارت، ملت، صادرات و رفاه) است.
در طول دو دهه اخير بيش از 250 بانك تجاري به طور كلي يا جزئي از طريق دولت‌هاي 59 كشور يا سهام‌شان به صورت عمومي عرضه شده و يا دارايي‌هايشان فروخته شده و به بخش خصوصي واگذار شده‌اند. تقريباً در تمامي كشورها اين مسأله به نوعي حاكي از شكست نگرشي بوده كه معتقد به نقش اصلي بانك‌هاي تجاري دولتي در تامين سرمايه لازم براي توسعه اقتصاد ملي و نقش كليدي دولت‌ها در برنامه‌ريزي و هدايت توسعه اقتصادي بوده است.
بحث خصوصي‌سازي بانك‌ها به عنوان يكي از بزرگترين چالش‌ها در مقابل اغلب دولت‌ها در سراسر دنيا قرار دارد. مشاهدات قابل توجهي در رابطه با عدم تمايل دولت‌ها به واگذاري مالكيت سيستم‌هاي بانكي و اعتباري -به دليل آنكه بانك‌ها يك ابزار تخصيصي مناسبي در اختيار دولت مي‌باشند- موجود بوده و آثار دولتي بودن بانك‌ها تقريباً در هر كشوي كه اين نوع مالكيت در آن شايع بوده، پديدار گشته است. به هر حال اگر هدف كشور داشتن اقتصادي كارآتر و مبتني بر بازار است، بايستي نفوذ دولت بر تصميمات تخصيص اعتبارات به طور جدي كاهش يابد. مهمترين درس تحقيقات صورت گرفته در اين زمينه آن است كه خصوصي‌سازي كردن بانك‌هاي دولتي در هر زمان و هر جا موقعي به طور كامل صورت مي‌پذيرد كه بسترهاي لازم اجرايي فراهم بوده و عزم سياسي و حمايت‌هاي عمومي نيز فرآيند خصوصي‌سازي بانك‌هاي دولتي را همراهي نمايد.
تجربه كشورهاي مختلف نشان مي‌دهد تفاوت‌هاي بسيار گسترده‌اي در كشورهاي صنعتي و در كشورهاي در حال توسعه در ميزان خصوصي‌سازي بانك‌هاي دولتي وجود دارد. طي سال‌هاي 1985 تا 1998 بيشترين ميزان خصوصي‌سازي بانك‌هاي دولتي در اروپا و بعد از آن در كشورهاي آمريكاي لاتين و جزاير كارائيب و سپس در كشورهاي آسياي دور انجام گرفته است. خاورميانه كمترين ميزان خصوصي‌سازي بانك‌ها را طي اين دوره تجربه كرده است. نكته آن است كه كشورهاي مختلف به يك نسبت بانك‌هاي دولتي خود را خصوصي ننموده‌اند. اين مسأله به ويژه در كشورهاي در حال توسعه نمود بيشتري دارد. در اين كشورها، درصد بالايي از سهام بانك‌ها در اختيار دولت‌ها است. تجارب موجود در بانك‌هاي خصوصي‌شده را مي‌توان در سه بخش كشورهاي پيشرفته، كشورهاي در حال توسعه، و كشورهاي شرق و مركز اروپا (كمونيستي سابق) به شرح ذيل تقسيم بندي كرد:
الف- خصوصي‌سازي بانك‌ها در كشورهاي توسعه يافته:� شواهد موجود در كشورهاي توسعه‌يافته نشان مي‌دهد خصوصي‌سازي بانك‌ها بهبود معناداري را به بار مي‌آورد. يافته‌هاي مربوط به خصوصي‌سازي بانك‌ها در كشورهاي توسعه‌يافته را مي‌توان به شرح زير خلاصه نمود:
* افزايش نسبت‌هاي سودآوري
* بهبود نسبت كفايت سرمايه
* افزايش درآمد حاصل از كارمزد
* افزايش نسبت دارايي‌ها به هر كارمند
* كاهش سريع‌تر تعداد كاركنان نسبت به بانك‌هاي دولتي
* توسعه شبكه بانكي و افزايش تعداد شعب در مدت كمتر (نسبت به بانك‌هاي دولتي)
ب- خصوصي‌سازي بانك‌ها در كشورهاي در حال توسعه:� بررسي تجربيات خصوصي‌سازي بانك‌ها در كشورهاي در حال توسعه نشان مي‌دهد كه به صورت قطع و يقين نمي‌توان گفت خصوصي‌سازي به تنهايي مي‌تواند عملكرد بانك‌هاي دولتي را بهبود ببخشد. به نظر مي‌رسد فروش ارزان (Selling off) بانك‌هاي دولتي تنها مي‌تواند بهبود اندكي در عملكرد آنها به‌وجود آورد و خصوصي‌سازي جزئي (براي مثال در مكزيك) مي‌تواند عكس‌العمل‌هاي منفي شديدي به وجود آورد. ساير يافته‌ها را مي‌توان به شرح زير بيان نمود:
* خصوصي‌سازي به تنهايي نقش عمده‌اي در افزايش سودآوري و كارآيي نداد. در اين كشورها خصوصي‌سازي بايستي همراه با آزادسازي و حذف مقررات زائد صورت گيرد.
* ساختار مالكيت دولتي و تمركز بر صنعت خاص، نقش عمده‌اي بر ريسك بانك‌هاي خصوصي داشته است. بانك‌هاي خصوصي كه تحت كنترل گروه‌هاي صنعتي خاص بوده‌اند بالاترين ريسك و بانك‌هاي خصوصي تحت كنترل افراد خارجي كمترين ريسك را داشته‌اند.
* بانك‌هاي دولتي خصوصي‌شده عملكرد بهتري نسبت به بانك‌هاي دولتي دارند؛ هرچند عملكرد اين بانك‌ها در مقايسه با بانك‌هاي خصوصي در رده‌هاي پايين‌تري قرار دارد.
ج- خصوصي‌سازي بانك‌ها در كشورهاي سوسياليستي: خصوصي‌سازي بانك‌ها در اقتصادهاي اروپاي مركزي شرقي و اتحاد شوروي سابق از دو جنبه به طور معناداري با فروش بانك‌ها در ساير نقاط جهان متفاوت است. اول اينكه اين فروش‌ها يك سري تغيير وضعيت را از اقتصاد متعارف سوسياليستي -كه در آن بانك‌ها از لحاظ مركزي هماهنگ بوده و سقف‌هاي اعتباري خاصي دارند- به سمت اقتصاد بازار ارائه مي‌دهند كه در آن شرايط انتظار مي‌رود بانك‌ها وظايف بسيار متفاوتي داشته باشند. دوم اينكه بسياري از بانك‌هاي اين كشورها از طريق كوپني خصوصي‌سازي شده‌اند (حتي در سيستم‌هاي سرمايه‌داري مختلط كه در آن بخش‌هاي اندكي ملي شده‌اند، تضمين حركت هموار و آرام از بانك‌هاي دولتي به بانك‌هاي خصوصي مشكل است). انتقال از بانك‌هاي دولتي به خصوصي كه در آن تمامي بانك‌ها به صورت كامل دولتي هستند (اقتصادهاي در حال گذار) بسيار مشكل‌تر خواهد بود. نتايج خصوصي سازي بانك‌ها در اين كشورها به طور خلاصه به شرح زير است:
* بانك‌هاي خصوصي‌شده در اين كشورها به منظور دريافت طلب خود از مشتريان سابق خود (اكثراً شركت‌هاي دولتي) ناچار به اعطاي وام‌هاي جديد به اين مشتريان شده و اين موضوع موجب كاهش كارآيي و افزايش ريسك آنها شده است.
* بانك‌هاي خصوصي‌شده اكثراً به دليل عدم توانايي مشتريان خود در بازپرداخت ديون به بانك‌ها ناچار به تعويض طلب خود با سهام شركت‌هاي طرف قرارداد (مشتريان) خود شده‌اند.
* در اين كشورها حضور بانك‌هاي خارجي پررنگ‌تر بوده و تقريباً كنترل سيستم بانكي را در اختيار دارند.
* روش عمده خصوصي‌سازي در اين كشورها، عرضه سهام از طريق كوپن بوده و سرمايه جديدي به بانك‌ها تزريق نشده و لذا اين بانك‌ها با كمبود منابع و سرمايه روبرو هستند. در كل، خصوصي‌سازي عملكرد بانك‌ها را بهبود بخشيده است؛ اما اين مسأله پس از آزمون و خطاهاي سخت و رنج‌آور و زماني كه اغلب (ترجيحاً تمام) سهام بانك‌ها به سرمايه‌گذاران استراتژيك فروخته شد -در مقابل فروش دارايي- ظاهر شده است.
خصوصي‌سازي در ايران
خصوصي‌سازي در ايران به واسطه وجود اراده قوي در سطح كلان تصميم‌گيري كشور به يك هدف راهبردي تبديل شده است. در مورد خاص بانك‌هاي تجاري دولتي اهدافي كليدي وجود دارند كه باعث شده خصوصي‌سازي آن از اهميت ويژه‌اي برخوردار شود. برخي از اين اهداف كليدي كه انتظار مي‌رود با انجام خصوصي‌سازي حاصل شود، عبارتند از: بهبود وضعيت نيروي انساني، اصلاح وضعيت شبكه شعب، كاهش هزينه ارائه خدمات، افزايش كارآيي شبكه بانكي، گسترش تنوع خدمات بانكي، بهبود در كيفيت خدمات و افزايش در سرعت ارائه خدمات.
براي محقق ساختن اهداف مزبور و تنظيم فرآيند خصوصي‌سازي چه اولويت‌هايي بايد مدنظر قرار گيرد؟ آيا يك بانك دولتي را مي‌توان در كوتاه‌مدت و با ساختار موجود به بخش خصوصي واگذار نمود؟ براي آنكه بانك‌هاي دولتي كشور از وضعيت قابل قبولي براي شروع فرآيند خصوصي‌سازي داشته باشند، بايد در برخي زمينه‌ها اقدامات اساسي صورت پذيرد، از جمله آن عبارتند از: تجديد ارزيابي دارايي‌ها، رسيدن به حداقل‌هاي تاييدشده نسبت كفايت سرمايه، تسويه بدهي‌هاي دولت به شبكه بانكي، روشن نمودن وضعيت مطالبات سررسيد گذشته و معوق و داشتن برنامه مشخص براي وصول آنها.
موارد مزبور را مي‌توان با تغيير شيوه‌هاي مديريتي بانك‌ها و استفاده از مشاوره مؤسسات مالي بين‌المللي به سرانجام رساند. محقق شدن كامل خصوصي‌سازي بانك‌ها در شرايط مناسب منوط به انجام پروژه‌هاي جدي و كارشناسي براي شفاف‌سازي حساب‌ها و ترازنامه بانك‌ها و نيز وجود اراده قوي در دولت براي كاهش حجم تسهيلات تكليفي خواهد بود. تجربه نشان مي‌دهد كه تعجيل در خصوصي‌سازي بدون فراهم بودن زمينه مناسب براي رشد بخش خصوصي در شرايط رقابتي و يا عدم توجه به سرمايه‌گذار استراتژيك مي‌تواند اثرات منفي بر كل فرآيند خصوصي‌سازي داشته باشد. ضمن آنكه تجربه جهاني خصوصي‌سازي بانك‌ها بيانگر آن است كه اين فرآيند به طور تدريجي و طي حداقل يك دهه صورت پذيرفته است ( به طور مثال مي‌توان به كشورهاي پاكستان، مكزيك، تركيه، مالزي، و كره‌جنوبي اشاره نمود)؛ البته زمان كامل اجراي خصوصي‌سازي به شرايط و ويژگي‌هاي كشور بستگي داشته است.
اولين گام اساسي در راستاي خصوصي‌سازي بانك‌هاي دولتي، شفاف نمودن صورت‌هاي مالي و خارج كردن دارايي‌هاي بي‌كيفيت و زيان‌ده از دفاتر بانك‌ها است. به عبارت ديگر، شفاف‌سازي دفاتر بانك‌هاي مشمول خصوصي‌سازي قبل از واگذاري آنها به بخش خصوصي بسيار مهم بوده و بايستي تصميمات لازم در اين زمينه گرفته شود. در اين راستا مي‌توان از راهكار تأسيس شركت‌هاي مديريت دارايي (Asset Management Companies) جهت تسويه مطالبات و از رده خارج كردن دارايي‌هاي بي‌كيفيت نام برد. همچنين براي جلوگيري از هرگونه التهاب در سيستم بانكي كشور كه مي‌تواند سلامت بخش مالي و كل اقتصاد كشور را تهديد نمايد، موضوع نظارت و كنترل‌هاي مختلف اعتباري توسط بانك مركزي در مرحله قبل و بعد از خصوصي‌سازي بيش از پيش نمايان مي‌شود. در اين زمينه مي‌توان با استفاده از راهكار ايجاد نظام بيمه سپرده‌ها –كه در بند (ط) ماده (10) قانون برنامه چهارم توسعه نيز مورد تاكيد قرار گرفته است- در دوران قبل از خصوصي‌سازي به حفظ اعتماد سپرده‌گذاران و همچنين پايبندي بيشتر وام‌گيرندگان به بازپرداخت تسهيلات دريافتي كمك قابل توجهي نمود.
در مجموع براي خصوصي‌سازي بانك‌هاي تجاري دولتي در ايران بايستي در سه حوزه ذيل به طور هم‌زمان و هماهنگ، اقدامات اساسي زير صورت پذيرد تا خصوصي‌سازي از موفقيت بالاتر در عرصه عمل برخوردار شده و امكان بازگشت به سازوكار مالكيت دولتي در بانك‌هاي خصوصي‌شده را كاهش دهد:
* حوزه تجديد ساختار بانك‌ها: در اين حوزه مسائلي از قبيل قيمت‌گذاري و تجديد ارزيابي دارايي‌هاي بانك‌ها، نحوه تعيين تكليف مطالبات معوق و سررسيد گذشته، شفاف‌سازي حساب‌هاي ترازنامه بانك‌ها و نحوه ارتقاي نسبت كفايت سرمايه در بانك‌ها، بررسي و راهكارهاي لازم ارائه شود.
* حوزه نظارت: در اين حوزه مسائلي مانند: نحوه جلوگيري از تبديل انحصارات دولتي به انحصارات خصوصي، تدوين مقررات لازم براي قبل و بعد از واگذاري بانك‌هاي دولتي، نظارت و كنترل بر آنها و همچنين تقويت قوانين نظارتي موجود و به طور كلي اصول نظارتي و استانداردهاي بين‌المللي –به‌ويژه اصول نظارتي كميته بال- بايد مورد توجه قرار گيرد.
* حوزه سياست‌هاي پولي و اعتباري: در اين حوزه بايستي همگام با خصوصي‌سازي بانك‌ها اقداماتي از قبيل حذف تسهيلات تكليفي، آزادسازي نرخ‌هاي سود بانكي و تعيين آن توسط مكانيسم بازار و استفاده فعال‌تر از ابزارهاي غيرمستقيم پولي صورت گيرد.
