چالش‌های اصلاح ساختار (جراحی بزرگ) اقتصاد ايران

چالشهای اصلاح ساختار (جراحی بزرگ) اقتصاد ايران تهيه و نگارش: محمد صادق جنت نتايج عملکرد اقتصاد ايران براساس آمارهای مراکز رسمی از جمله بانک مرکزی، مرکز آمار و همچنين نهادها و سازمانهای تخصصی بينالمللی از جمله بانک جهانی و صندوق بينالمللی پول، نشان از آن دارند که اقتصاد ايران سالها است دچار مشکلاتی است که اثر آنها در کارکرد اقتصاد ايران بهصورت تورم مزمن، بيکاری دو رقمی و کم رشدی ظاهر میشود، متغيرهايی که همگی در سال گذشته رو به وخامت گذاشتهاند؛ به طوري که دولت نهم را به اين تصميم رسانده است که جهت کنترل شرايط، بايد اقدامی عاجل و اساسی انجام دهد. در پيام نوروزی که توسط رييس دولت نهم، دکتر محمود احمدینژاد به مناسبت شروع سال 1387 ايراد شد، ايشان خبر از يک جراحی بزرگ قريبالوقوع در اقتصاد ايران دادند. در پيام رييسجمهور، محل و نوع اين جراحی بزرگ مشخص نشد؛ اگرچه در سخنرانی 22 بهمن سال 1386 ايشان، چندين بخش از ساختار اقتصاد ايران از جمله بخشهای تجارت خارجی، مالياتی، بانکی و نظام توزيع يارانهها را نيازمند جراحی دانستند و هدف از انجام اين جراحی بزرگ را برپايی عدالت اعلام کردند. اعلام اين خبر از طرف بالاترين مقام اجرايی کشور بخودی خود نشان از عميق شدن بيماری اقتصاد کشور تا مرحلهای است که برای کنترل آن نياز است دست به يک جراحی بزرگ زد. جراحی اقتصادی، اصطلاحی است که معمولا برای ايجاد تغييراتی عميق در ساختار اقتصاد يک کشور جهت بهبود عملکرد آن صورت میگيرد. مجموعه اقداماتی که سالها است صاحبنظران اقتصادی انجام آنها را برای افزايش تحرک اقتصاد ايران توصيه میکنند که به دلايل متعدد، انجام آن تاکنون به تاخير افتادهاست. ارائه تصويری از وضعيت موجود ساختار اقتصاد ايران، مشکلات، محدوديتها و تنگناهای آن و عوامل شکلگيری آنها، دلايل نياز اقتصاد ايران به يک جراحی بزرگ را بهتر نمايان میکند. همچنين برشمردن چالشها و موانعی که دولت نهم برای اصلاح ساختار اقتصاد ايران با آنها روبهرو است میتواند انتظارات مردم را از انجام اين اصلاحات تعديل کند. در اين نوشتار که در سه بخش تنظيم شده با اين پيشفرض که مخاطب عام دارد، با يک نگاه تحليلی- تاريخی در بخش اول تلاش شده فرآيند شکلگيری ساختار اقتصاد نوين در ايران به تصوير کشيده شود. در بخش دوم با معرفی مشکلات اساسی اقتصاد ايران، تصويری از وضعيت موجود اقتصاد کشور ارائه و به دنبال آن، راهکارهای ممکن برای کاهش اين مشکلات جهت حرکت اقتصاد ايران به سمت وضعيت مطلوب معرفی شدهاند. در بخش سوم به بررسی چالشهای دولت نهم در انتخاب و اجرای سياستهای اصلاح ساختار اقتصاد ايران (جراحی بزرگ) پرداخته شده است. روند پيدايش و سير تحول اقتصاد نوين در ايران اقتصاد ايران تا پايان دوران قاجار دارای يک ساختار سنتی متکی بر بخش کشاورزی فئودالی (ارباب رعيتی) بوده است. بخش صنعت و خدمات در آن بسيار محدود، موسسات پولی و مالی و بخش تجارت خارجی زير نفوذ بيگانگان بهخصوص روسيه و انگلستان قرار داشت. بنا بر مجموعه شرايط اين دوران از جمله نوع حکومت ايلياتی خاندان قاجار و واگذاری حکومت مناطق به نوادگان سلطنتی، وجود قدرتهای محلی و عدم وجود راههای ارتباطی و وسايل حملونقل و پايين بودن شاخصهای امنيت عمومی، اقتصاد ايران بهصورت تکههای مجزا از يکديگر در قالب اقتصادهای منطقهای شکل گرفته بود و زمينه شکلگيری اقتصاد ملی فراهم نشد. روند نوسازی اقتصاد ايران با تغيير حکومت مرکزی از اواخر قرن نوزدهم (1300 ه.ش) شروع شد. با اقدامات نظامی- امنيتی حکومت جديد در حذف قدرتهای محلی و منطقهای و گسترش شبکه حملونقل، زمينه ارتباط، دادوستد و امکان ادغام اقتصاد مناطق مختلف ايران با يکديگر و در يکديگر و شرايط شکل گرفتن اقتصاد ملی فراهم شد. در ادامه اين روند، اقدامات دولت ايران دردوران بحران بزرگ اقتصادی اروپا (1929م = 1308 .ش) در ايجاد انحصار دولت بر تجارت خارجی (ملی شدن تجارت خارجی) و تعيين سهميه وارداتی، افزايش درآمدهای نفتی و تلاش دولت در ايجاد صنايع، بانک و بيمه، حضور دولت در اقتصاد ايران را زمينهسازی کرد. از اقدامات ديگری که به استقرار اقتصاد نوين در ايران کمک کرد، ايجاد قوه قضاييه و سازمان ثبت اسناد و املاک (سال 1306هش) بود که ضريب امنيت مالکيت را بهبود بخشيد که براساس تئوريهای علم اقتصاد از عوامل رشد اقتصادی است. مجموعه شرايط فوقالذکر و شرايط نوين جهانی از جمله سقوط دولت استعمارگر تزاری در روسيه که منجر به خاتمه امتيازاتش در اقتصاد ايران شد، به شکل گرفتن پايههای يک اقتصاد نوين در ايران کمک کرد. اما اقتصاد تازه شکل گرفته ايران به دليل اشغال ايران در جنگ دوم جهانی (شهريور1320) فرو ريخت. پس از خروج قوای متفقين از کشور و عبور از بحران اقتصادی ناشی از اشغال، با بهکارگيری برنامههای اقتصادی (عمرانی) از اوايل دهه 1330 که در آن دوران، يک رويکرد مسلط و پذيرفتهشده جهانی برای حضور دولت در اقتصاد جهت ايجاد رشد اقتصادی بود، دولت ايران حرکت برای گرفتن نقش فعال در اقتصاد را شروع کرد. در پی ملی شدن صنعت نفت و تسلط دولت ايران بر يکی از مهمترين منابع ملی و درآمدی، اين امکان برای دولت ايران بهوجود آمد که بهطور جدی وارد عرصههای اقتصادی شود. افزايش مداوم درآمد نفت و ادامهيافتن برنامههاي اقتصادی (عمرانی) که عمده اعتبارات آن از درآمد نفت تامين ميشد، سهم بخش دولت در اقتصاد ايران بهخصوص در بخشهای زيربنايی و صنايع مادر روبه گسترش گذاشت و بخش دولتی اقتصاد ايران، تبديل به بخش مبنا و مسلط در اقتصاد ايران شد. دولت ايران در شروع برنامه پنجم عمرانی علاوهبر مالکيت صنايع توليد نفت و گاز و امور پالايش، انتقال و فرآوري آن، بيشتر صنايع سنگين از جمله صنايع توليد آهن، فولاد، آلومينيوم، مس، ماشينسازي، صنايع شيميايي و پتروشيمی، مزارع بزرگ، معادن، سدها، تاسيسات توليد و توزيع برق، شبکههای آبرساني، اسکلهها، شرکتهاي تخصصي، مدارس، دانشگاها، بيمارستانها و ... که با هزينه کردن درآمدهای نفتی ايجاد شدهبودند را در اختيار داشت. به دنبال رشد بخش دولتی، در طول دوران 3 برنامه عمراني سوم تا پنجم با توسعه بخشهای زيربنايی و صنايع مادر و با تمهيداتی که در برنامههای عمرانی در سايه درآمدهاي نفتي اتخاذ شد، نقش و حجم بخش خصوصي در اقتصاد ايران نيز با تاخير ولی روند رو به گسترش يافت. بخش خصوصی ايران در طول سه برنامه (سوم تا پنجم) در بسياری از فعاليتهای اقتصادی از جمله صنايع فلزی، اتومبيل، لوازم الکتريکی و الکترونيکی، کشاورزی و دام، صنايع تبديلی، غذايی و پوشاک، بانک و بيمه، صادرات، واردات و ... فعاليتي روبه گسترش داشت. گسترش و توانمندی بخش خصوصی در اين دوران دارای شتاب مناسبی بود به طوري که در برنامه چهارم حدود 58درصد و در برنامه پنجم عمرانی حدود 50درصد سرمايهگذاری پيشبينی شده در برنامه بر عهده اين بخش گذاشته شده است. با افزايش نجومی درآمد نفت در آغاز دهه 1350 که ناشی از افزايش توليد و جهش قيمت نفت خام از 3دلار به بيش از 13دلار و در نتيجه آن افزايش درآمدهای نفتی از حدود 3ميليارد به بيش از 20ميليارد دلار و تجديدنظر در برنامه پنجم و افزايش اعتبارات برنامه به بيش از دو برابر، نقش دولت و حجم بخش دولتی اقتصاد ايران را بيش از پيش گسترش داد. با پيروزی انقلاب اسلامی و روي کار آمدن دولت جمهوري اسلامي در سال 1357 علاوهبر صنايع دولتي که در رژيم گذشته در مالکيت دولت بودند، بخش قابلتوجهی از بنگاههای اقتصادی بخش خصوصی، از يکسو تحتتاثير هيجانات ناشي از انقلاب و فرار صاحبان صنايع و از سوي ديگر با پيگيري سياست ملي کردن، به مالکيت دولت درآمد. همچنين با تملک بانکها و برقراری انحصار دولت بر بازرگاني خارجي، حجم بخش دولتی اقتصاد ايران و نقش دولت در اقتصاد، بيش از پيش گسترش يافت. در تابستان سال 1358 يعني 6 ماه پس از پيروزي انقلاب، 28 بانک خصوصي که مجموعا 44درصد کل سرمايه بانکي را در اختيار داشتند، ملي اعلام شدند. همزمان، تمامي صنايع ماشين سازي، مس، فولاد، آلومينيوم و تمامي کارخانجات و موسسات و بنگاههای اقتصادی متعلق به حدود 50 سرمايه دار بزرگ کشور، مصادره و در اختيار دولت قرار گرفت. با رسميت يافتن قانون اساسی، براساس اصول اقتصادی آن بهخصوص اصل 44 که اعلام میدارد «بخش‏ دولتي‏ اقتصاد شامل‏ كليه‏ صنايع بزرگ‏، صنايع مادر، بازرگاني‏ خارجي‏، معادن‏ بزرگ‏، بانكداري‏، بيمه‏، تامين‏ نيرو، سدها و شبكههاي‏ بزرگ‏ آبرساني‏، راديو و تلويزيون‏، پست‏ و تلگراف‏ و تلفن‏، هواپيمايي‏، كشتيراني‏، راه‏ و راه‏آهن‏ و مانند اينهاست‏ كه‏ به‏ صورت‏ مالكيت‏ عمومي‏ و در اختيار دولت‏ است»، اقتصاد ايران به زير سلطه دولت در آمد. مجموع تحولات و شرايط بعد از انقلاب باعث شد در سال 1361 حدود 96درصد کارخانههايي که داراي بيش از 1000 پرسنل بودند، تحت مالکيت و مديريت دولت قرار گيرند. در ادامه گسترش بخش دولتي اقتصاد ايران، در دهه 60 و70 ( .ش) به دليل ضعف و عدم تمايل بخش خصوصی به سرمايهگذاری، بهترين راه توسعه صنعتي کشور و شايد تنها راه ممکن، سرمايهگذاري مستقيم دولت تشخيص دادهشد. اين شرايط در دوران پس از جنگ و در دوران سازندگي پيش آمد و شتاب چشمگيري يافت که نتيجه آن افزايش حضور دولت در اقتصاد ايران بهخصوص در بخش صنعت بود. براي مثال طي سالهاي 70 تا 78 بيش از 120هزار ميليارد تومان سرمايهگذاري توسط بخش دولتي در اقتصاد ايران انجام شد و سهم دولت در اقتصاد کشور بيش از 39درصد نسبت به دوره قبل بزرگتر شد. در سالهاي اخير افزايش قيمت نفت خام و به تبع آن افزايش درآمدهاي نفتي منجر به بزرگتر شدن حجم سرمايهگذاری دولت و افزايش سهمش در اقتصاد کشور شده است. به طوري که در پايان دهه 1380 دولت مالک بزرگترين صنايع پايين دستي نفت، فولاد، مس، آلومينيوم، خودرو سازي، بازرگاني خارجی، اقلام عمده مصرفي، خدمات عمومي، حملونقل هوائي و ريلي، سدها و نيروگاههای توليد برق، شبکههای برق و آبرسانی، مزارع بزرگ و ... است. همچنين دولت بزرگترين عرضهكننده پول و بزرگترين مصرفكننده آن، بزرگترين مصرفكننده کالا و خدمات و بزرگترين مصرفكننده انرژي، بزرگترين توزيعكننده درآمد و ثروت و پرداختهای انتقالی در اقتصاد ايران است. مجموع شرايط فوقالذکر باعث شده که دولت تبديل به بزرگترين بنگاهدار که سهم غالب و بلامنازع اقتصاد ايران را در اختيار دارد و سهمش در فعاليتهاي اقتصادي کشور و توليد ناخالص ملی به حدود 80درصد رسيده است، شود. مشکلات مهم اقتصاد ايران براساس آمارهای سازمانهای ملی و بينالمللی، در کشور ايران مجموعه عوامل مورد نياز برای شکلگيری يک اقتصاد توانمند ملی (شامل نيروی انسانی، انباشت سرمايه، زمين، مواد خام، منابع معدنی و انرژی، موقعيت جغرافيايی، سرمايههای اجتماعی و تاريخی و...) که شاخصهای اقتصادی از جمله شاخص توليد سرانه را به متوسط جهانی برساند، مهيا است. ايران حدود يک درصد جمعيت جهان را درخود جای دادهاست؛ ولی مالک بيش از يک درصد منابع طبيعی مهم اقتصادی جهان است. اما عوارض و تنگناهايی که طی ساليان متمادی در اقتصاد ايران ايجاد شده، ريشه دوانده و رشد کرده، تحرک اقتصاد ايران را کند کرده است. کمرشدی، بيکاری، تورم و پايين بودن توليد سرانه، از نتايج اين کمتحرکی است. براساس آخرين نتايج مطالعات بانک جهانی توليد سرانه ايران (حدود 3000دلار) تقريبا نصف ميانگين جهانی (6000دلار) و در منطقه خاورميانه کمتر از عمان (9500دلار)، لبنان (5400دلار) و کمی بيشتر از اردن (2600دلار) است. از نظر بسياری از صاحبنظران و براساس نتايج مطالعات انجام شده، مهمترين اين مشکلات که اقتصاد ايران را به وضعيت نامطلوب موجود هدايت کردهاست، شامل موارد زير میباشد: 1 - ساختار دولتی اقتصاد ايران: ساختار دولتی اقتصاد ايران (تملک و مديريت دولت بر بنگاههای اقتصادی) بيشک يکي از مهمترين دلايل عملکرد ضعيف اقتصاد ايران است. نيروي کار فراوان، انرژي و مواد اوليه ارزان و فراوان و بازار گسترده محصولات ساخته شده از مزيتهاي اقتصاد ايران است که شرايط را برای توليد کالا و خدمات فراوان و ارزان فراهم میکند. اما اساسيترين مشکل پس از گسترش اقتصاد دولتي (بنگاهداری دولت) آن است که بنگاهای اقتصادی اکثرا با مديريت ناکارآمد در تخصيص منابع به دليل شرايط و فضای حاکم بر بنگاههای دولتی و قطع ارتباط بهرهوری نيروی کار و دستمزد آن زيانده هستند. علاوهبر شرايط و روابط غيرتوليدی حاکم بر صنايع دولتی که به بنگاههای بخش خصوصی نيز سرايت کردهاست، تعطيلي رسمي و غير رسمی بسيار زياد در ايران (يکی از بيشترين تعطيلات جهان)، قانونکار کارگرمحور نه توليد محور، پايين بودن ساعات کار مفيد و تراکم چند برابر نياز نيروي کار در کارخانههاي دولتي، اثر همه مزيتهاي ذکر شده در بالا را ازبين ميبرد. گواه اين مدعا ويترين مغازههايي است که مملو از کالاهاي ارزان قيمت خارجي است که کالاهاي ايرانی را از بازار بيرون راندهاند. بروز و ظهور همگی اين مشکلات در اقتصاد ايران دلايل علمی دارند. براي مثال کارخانهاي دولتي در ايران 920 نفر پرسنل دارد که حدود يکصد نفر از آنها در کتابخانه و بخشهاي فرهنگي و ستاد مراسم کار ميکنند، در کشورهای توسعهيافته اين کارخانه با کمتر از 100 نفر نيروي انسانی، کار ميکند و محصول بيشتر و با کيفيت بهتري توليد ميکند. بر مبناي برآوردهاي موجود، عدم کارآيي و زياندهي شرکتهاي دولتي که سهم 80درصدی دولت در اقتصاد ايران را اداره میکنند به حدي است که بدون دريافت يارانه دولتی بيش از60درصد آنها ورشکست خواهند شد. سودآوري بقيه نيز غالبا به سبب برخورداري از موقعيتي انحصاري است که برای حمايت از ادامه کار آنها ايجاد شده و در صورت وجود شرايط رقابت موثر، بخش قابلتوجهي از اين شرکتها نيز ورشکست خواهند شد. بودجه شرکتهاي دولتي و کسر بودجه دولت که قسمت عمده آن مربوط به اين شرکتها ميباشد، گواه محکمي بر اين ادعاست. اين نمونهها تنها «مشت نمونه خروار» از ناکارآمدي دولت در مالکيت و مديريت بنگاههاي اقتصادي است. اين ناکارآمدي روشن هرگز مترادف با بيکفايتي دولت و دولتمردان در هيچ کشوری از جمله دولت ايران نيست بلکه آشکارا نشانه پايان دوران بنگاهداري دولتها در اقتصاد امروز جهان است که سخت رقابتي شده است. عدم تخصيص بهينه و موثر عوامل توليد، افت کارآيي، پيدايش کمبودها و تنگناهاي اقتصادي، بالا رفتن هزينه توليد و در نتيجه رشد پايين اقتصادی، افزايش تورم، بحران بيکاري، سقوط ارزش پول ملی، بحران بدهيهاي خارجي و منفی شدنتراز پرداختها و گسترش سرطاني فساد اداري، رانتخواري و ويژهخواری از مشکلات اقتصاد دولتی از جمله اقتصاد ايران در اين دوران است. مجموعه مطالب اعلام شده از طرف رييس دولت نهم در مورد رانت خواران، ويژهخواران و رتبه سهرقمی ايران در ردهبندی سازمانهای مستقل بيناللملی در فساد اداری، همگی خبر از مشکلات ساختاری اقتصاد دولتی کشور دارند که در طی نيم قرن شکل گرفتهاست و نياز مبرم به اصلاح دارد. تدوين سياستهای اصل 44 قانون اساسی و برنامه واگذاری بنگاههای دولتی به بخش خصوصی که از سال 1384 بهطور رسمی ابلاغ شده است، نشان از آن دارد که کاهش حضور دولت در اقتصاد و خصوصیسازی و بازکردن فضای کسبوکار، در بالاترين سطوح تصميمگيری نظام اسلامی، راهکار اصلی و اساسی برای تحرک بيشتر اقتصاد ايران تشخيص داده شده است. در اهميت آزادسازی اقتصاد و کاهش تصديگری دولت میتوان فرازهايی از سياستهای کلی اصل 44 را نيز گواه آورد. از جمله يکی از اهداف تعيين شده در صدر اين ابلاغيه عبارت است از «تغيير نقش دولت از مالكيت ومديريت مستقيم بنگاه به سياستگذاري و هدايت و نظارت» و همچنين عنوان بند الف ابلاغيه «سياستهاى كلى توسعه بخشهاى غيردولتى و جلوگيرى از بزرگ‏شدن بخش دولتى» است. برای اصلاح ساختار اقتصاد دولتی يعنی کاهش سهم دولت در اقتصاد ملی (کاهش تصديگری دولت) دو راه مهم وجود دارد؛ اول، خصوصیسازی با واگذاری بنگاههای اقتصادی دولت به بخش خصوصی که در اين راهکار مهمترين و کليدیترين نکته، جايگزينی مديريت دولتی با مديريت بخش خصوصی است. دوم، ايجاد فضای باز و رقابتی برای توسعه بخش خصوصی که با توسعه آن، سهم بخش دولتی در اقتصاد ملی کاهش يافته و بنگاههای دولتی در فضای رقابتی مجبور به تخصيص بهينه و افزايش کارآيی عوامل توليد يا تعطيلی هستند. 2 - دولت بزرگ و فربه: يکی ديگر از مشکلات اقتصاد ايران، دولت حجيم و فربه است که به لطف درآمدهای نفتی همچنان در حال بزرگتر و فربهتر شدن است. از ديدگاه علم اقتصاد، هدف دولت ماکزيمم کردن رفاه مردم با توليد کالا و خدمات عمومی است. کلاسيکها دولت حداقل (ژاندارم) و کينزينها دولت کارآمد فعال (دولت رفاه) را توصيه میکنند. دولتها با توجيه افزايش رفاه جامعه، شروع به گسترش کرده، بزرگ و فربه میشوند، اما دولت بزرگ همه منابع را میبلعد و دولت فربه در توليد رفاه کم تحرک و ناکارآمد است. به گفته يک صاحب نظر (بری گولد واتر) دولتي كه آنقدر بزرگ است كه همه چيزهايي را که ميخواهي میتواند به تو بدهد، آنقدر هم بزرگ هست كه همه آن چيزها را از تو بگيرد. دولت ايران نيز از شمار دولتهای بزرگ و فربه است که اندازه آن تناسبی با توليد ناخالص ملی و کالا و خدمات عمومی که توليد میکند، ندارد. روند بزرگ شدن دولت در ايران از قبل از انقلاب، پس از افزايش درآمدهای نفتی، شروع شد و پس از انقلاب روند بزرگ شدن دولت بنا به مجموعه شرايط و وظايفی که دولت برعهده گرفت، سرعت گرفت. به لحاظ نيروي انساني، تعداد کارکنان دولت از سال 1357 تا سال1380 حدود چهار برابر شده است؛ يعني از 557 هزار به 2ميليون و 329 هزار نفر افزايش يافته و همچنان در حال افزايش است به طوري که براساس برآوردها در سال 1386 به حدود 3ميليون نفر نزديک شده است. مسلح و شرکتهاي تحت پوشش شرکتهاي دولتي نميشود. با احتساب اين موارد، افزايش تعداد کارکنان و رشد حجم دولت از زمان استقرار نظام جمهوري اسلامي تا کنون بيش از سه برابر افزايش جمعيت در همين دوره بوده است. اين لشگر بزرگ کارکنان دولت درآمدهای نفتی را میبلعد و يکی از بزرگترين تامينکنندگان درآمدهای مالياتی دولت است. اين لشگر عظيم که با احتساب افراد تحت تکفل آن به بيش از 15ميليون نفر میرسند، به پشتوانه درآمدهای نفتی و شارژ فيش حقوقشان به مناسبتهای مختلف، تقاضای کل اقتصاد را بهشدت تحريک میکنند و يکی از عوامل ايجاد تورم طرف تقاضا در اقتصاد ايران است. شعار کوچکسازی، کارآمد کردن دولت در ايران سالها است که مطرح و پذيرفته شده است؛ ولی نتايج عملی بهدنبال نداشته است. شايد مهمترين دليل عدمموفقيت در اين کار، سپردن پروژه کوچکسازی دولت به دست خود دولت باشد.

صفحه نخست

بورس‌

کلینیک

صوت و تصویر

اخبار شرکت‌ها

صفحات داخلی

چالش‌های اصلاح ساختار (جراحی بزرگ) اقتصاد ايران