ایسنا : نشانه‌هايي از بزرگ شدن دولت در لايحه بودجه 88

از آنجا كه توجه به الزامات اصل 44 قانون اساسي براي كاهش تصدي‌گري دولت، احياي بخش خصوصي فعال و تعيين‌كننده در اقتصاد كشور يكي از اركان بروز تحول در اقتصاد است در گفت‌وگويي به بررسي و تحليل اندازه و حجم دولت، وضعيت شرکت‌هاي دولتي، واگذاري شرکت‌هاي دولتي، بهره مالکانه و ماليات نقل و انتقال سهام (که از جمله موضوع‌هاي مرتبط با بازار سرمايه در بودجه است)، در لايحه‌ بودجه سال 1388 پرداخته‌ايم.

 

 غلامرضا افشاري ـ كارشناس معاونت تحقيق و توسعه شركت بورس اوراق بهادار تهران ـ در گفت‌وگو با خبرنگار خبرگزاري دانشجويان ايران (ايسنا)، با اشاره به حذف سنت تبصره‌نويسي در لايحه بودجه مانند قانون بودجه سال جاري و از ميان برداشتن تكلف و پيچيدگي بودجه و مشكلات اجرايي آن در مسير تخصيص و عملياتي شدن اظهار كرد: مهمترين شاخص براي ارزيابي اندازه و حجم دولت در اقتصاد کشور، بررسي وضعيت تعداد و حجم بودجه شرکت‌هاي دولتي در بودجه کل کشور و مقايسه آن با بودجه کل کشور و توليد ناخالص داخلي است كه براساس پيوست مربوط به تعداد و حجم بودجه شرکت‌هاي دولتي، بانک‌ها و موسسات انتفاعي وابسته به دولت مندرج در قانون بودجه در سال‌هاي 1380 تا 1383 (پايان برنامه‌ سوم) افزايش يافته و از 504 شرکت به 523 شرکت و حجم بودجه آنها نيز با رشد 7/112 درصدي از289,722 ميليارد ريال به 616,204 ميليارد ريال رسيده است که اين موضوع حاکي از افزايش حجم دولت و به نحوي بيانگر عدم موفقيت سياست‌هاي خصوصي‌سازي طي برنامه سوم توسعه است.

 

*حجم بودجه شرکت‌هاي دولتي تنها 35/0 درصد كاهش يافت وي افزود: تعداد شرکت‌هاي دولتي طي سال‌هاي 1384 تا 1387 تقريبا روند ثابتي داشته است، اما نکته قابل توجه افزايش 112 درصدي حجم بودجه شرکت‌هاي دولتي طي اين مدت است که بخشي از آن ناشي از افزايش قيمت‌ها و بخشي مربوط به اجراي پروژه‌هاي توسعه‌اي در شرکت‌هاي دولتي است که با اهداف خصوصي‌سازي مصوب در برنامه توسعه چهارم فاصله دارد.

 

همچنين علي‌رغم تاکيدهاي مکرر مسوولان رده بالاي اقتصادي کشور درباره تغيير نقش و وظايف دولت براساس سياست‌هاي ابلاغي اصل 44 و تسريع در واگذاري‌ها در 9 ماهه اول سال 1387مشاهده مي‌شود که حجم بودجه شرکت‌هاي دولتي در لايحه بودجه سال 1388، کاهش ناچيزي (35/0 درصد) داشته و از 2,032,025 ميليارد ريال به 2,024,843 ميليارد ريال در لايحه بودجه سال 1388 کاهش يافته است.

 

*نشانه‌هايي از بزرگ شدن دولت او در ادامه گفت: از شاخص‌هاي مهم ديگر براي بررسي حجم و اندازه دولت، مي‌توان به نسبت‌هاي بودجه از توليد ناخالص داخلي به قيمت جاري اشاره کرد. براساس اهداف مندرج در قانون برنامه چهارم توسعه‌، مقرر شده است نسبت بودجه کل کشور به توليد ناخالص داخلي به طور متوسط سالانه 2 درصد کاهش يابد، به نحوي‌که در پايان برنامه چهارم توسعه، اين نسبت به ميزان 10 درصد کمتر از سال پايه (1383) باشد، در حاليكه نسبت بودجه عمومي دولت به توليد ناخالص داخلي تا سال 84 روندي صعودي داشته، اما از سال 84 به بعد از روندي نزولي برخوردار بوده است، به طوري‌که از 36.1 درصد در سال 1384به 23.6 درصد در سال 1388 رسيده است.

 

نکته مهم نسبت بودجه شرکت‌هاي دولتي است که از رقم 50.4 درصد در سال 1382 به 53.6 درصد در سال 1388 افزايش يافته است. همچنين سهم بودجه کل کشور از توليد ناخالص داخلي نيز از حدود 76.2 درصد در سال 1382 به بيش از 93 درصد در سال 1387 افزايش يافته که نشان‌دهنده بزرگ شدن حجم دولت در اقتصاد طي سال‌هاي اخير است و با توجه به سياست‌هاي کلي اصل 44 قانون اساسي و سياست‌هاي برنامه چهارم در لايحه بودجه سال 1388 و با پيش‌بيني نرخ رشد اقتصادي پنج درصد و تورم 15 درصد پيش‌بيني مي‌شود که اين شاخص به 75 درصد کاهش يابد.

 

*جايگريني دولت به جاي بخش خصوصي در اقتصاد او خاطرنشان كرد: بودجه عمومي دولت بيانگر اعمال وظايف حاکميتي دولت و بودجه شرکت‌هاي دولتي به نوعي حاکي از تصدي‌گري دولت و جايگريني دولت به جاي بخش خصوصي در اقتصاد است كه بر اين اساس کاهش نسبت بودجه عمومي دولت به توليد ناخالص داخلي و افزايش نسبت بودجه شرکت‌هاي دولتي به توليد ناخالص داخلي بيانگر افزايش دخالت دولت در اقتصاد (جايگريني دولت به جاي بخش خصوصي) است.

 

او گفت: با توجه به اين که سال 1388 سال پاياني برنامه چهارم توسعه خواهد بود، دولت بايد تا پايان سال 1388، 80 درصد از اين دسته فعاليت را به بخش‌هاي غيردولتي واگذار كند، اما با توجه به وضعيت شاخص‌هاي نسبت بودجه عمومي دولت، شركت‌هاي دولتي و كل كشور‌ به GDP و روند حرکت اين شاخص‌ها، انجام اين امر بسيار دشوار خواهد بود.

 

 اگر چه تعداد شرکت‌هاي دولتي، بانک‌ها و موسسات انتفاعي وابسته به دولت در لايحه بودجه سال 1388 نسبت به قانون بودجه سال 1387، از 504 شرکت به 510 شرکت افزايش يافته، اما ميزان بودجه آن 0.35 درصد کاهش پيدا کرده و تغيير چنداني نداشته است.

 

 *افزايش شركت‌هاي سودده در لايحه بودجه 88 افشاري تاكيد كرد: از 510 شرکت دولتي در لايحه بودجه سال 1388 تعداد420 شرکت سودده و 90 مورد زيان‌ده هستند، در حالي که براساس قانون بودجه سال 1387، تعداد شرکت‌ها و موسسات سودده 411 مورد و زيان‌ده 93 شركت بوده است.

 

همچنين سهم بودجه شرکت‌هاي سودده از کل بودجه شرکت‌هاي دولتي در لا‌يحه بودجه سال 1388، حدود 84 درصد بوده که نسبت به سال قبل 4.6 درصد کاهش يافته است.

 

 (بودجه شرکت‌هاي زيان‌ده از 10 درصد در سال 1387 به 16 درصد در لايحه بودجه سال 1388 افزايش داشته است). وي در ادامه با اشاره به موضوع واگذاري‌ها در لايحه بودجه سال 1388 کل کشور اظهار كرد: در لايحه بودجه سال 1388، تعداد کل شرکت‌هاي دولتي 510 شرکت است که شش شرکت نسبت به قانون بودجه سال 1388 افزايش پيدا کرده است و علي‌رغم افزايش تعداد شرکت‌ها، اما منابع و مصارف بودجه شرکت‌هاي دولتي نسبت به سال گذشته رشد چنداني نداشته است.

 

 در سياست‌هاي کلي اصل 44 قانون اساسي الزاماتي از قبيل واگذاري تمامي سهام شرکت‌هاي خارج از صدر اصل 44 و واگذاري80 درصد از سهام شرکت‌هاي صدر اصل 44 وجود دارد و در اين راستا در قانون بودجه سال 1387، 87 شرکت دولتي داراي مصوبه واگذاري بود که بسياري از آنها در اسناد پشتيبان لايحه‌ بودجه سال 1388 نيز تکرار شده و اين رقم در لايحه بودجه سال 1388 به 295 شرکت رسيده است.

 

 *واگذاري سهام شركت‌هاي دولتي تا دي ماه 36 درصد بيش از پيش‌بيني‌ها بود او درباره بررسي عملکرد واگذاري شرکت‌هاي دولتي طي سال‌هاي گذشته گفت: تا پايان آذر‌ماه حدود 40,781 ميليارد ريال از سهام شرکت‌هاي دولتي از طريق بورس واگذار شده است که حدود 36 درصد بيش از مبلغ 30,000 ميليارد ريال پيش‌بيني شده بوده است.

 

 *اختصاص 15 هزار ميليارد ريال براي تعاوني‌هاي فراگير وي با اشاره به اينكه بايد30 درصد از منابع حاصل از واگذاري‌ها به اين تعاوني‌ها اختصاص يابد گفت: در لايحه بودجه سال 1388 در رديف تملک دارايي مالي تحت عنوان30 درصد حق تعاوني‌هاي فراگير ملي، مبلغ 15,000 ميليارد ريال به اين تعاوني‌ها به‌صورت جمعي – خرجي از محل منابع حاصل از واگذاري سهام شرکت‌هاي دولتي اختصاص يافته است که در راستاي اجراي سياست‌هاي اصل 44 ارزيابي مي‌شود.

 

وي افزود: با توجه به ميزان بالاي واگذاري‌ها در سال 1387 عملکرد واگذاري‌ها از ارقام پيش‌بيني شده بيش‌تر بوده و بر اين اساس، کل حجم واگذاري شرکت‌هاي دولتي در لايحه بودجه سال 1388 نسبت به سال 1387 با 20 درصد رشد از 46,000 ميليارد ريال به 55,500 ميليارد ريال افزايش يافته است.

 

 او درباره عملکرد سازمان خصوصي‌سازي در مورد واگذاري شرکت‌هاي دولتي طي 9 ماهه 1387 اظهار كرد: براساس بند الف ماده 14 قانون برنامه سوم که در برنامه چهارم نيز تنفيذ شده است، تاييد فهرست اسامي شرکت‌هاي قابل فروش، انحلال و ادغام پس از اعلام اسامي مزبور از سوي وزارتخانه ذي ربط و يا وزارت امور اقتصادي و دارايي و ارائه آن به هيات وزيران جهت تصويب، تعيين برنامه زمان‌بندي و اعلام روش فروش با توجه به وضعيت بازار از وظايف اصلي هيات عالي واگذاري است كه بر اين مبنا از 293 شرکت داراي مصوبه واگذاري، 243 شرکت سودده و 50 شرکت زيان‌ده هستند.

 

 همچنين‌ 5 شرکت سودده و 3 شرکت زيان‌ده (در مجموع 8 شرکت) نيز در حال تصفيه و انحلال هستند. *چالش‌هاي فراروي واگذاري شرکت‌هاي دولتي اين كارشناس اقتصادي چالش‌هاي فراروي خصوصي‌سازي در كشور را در محورهاي كلي ضعف تقاضا، نبود انگيزه كافي براي مشاركت بخش‌خصوصي در امر خصوصي‌سازي، وابستگي اقتصادي به نفت، نبود ثبات در برخي زمينه‌هاي مقرراتي و تجاري، پافشاري مادرتخصصي براي گرفتن مطالبات از شركت‌هاي زيرمجموعه مشمول واگذاري، نبود «نهادهاي مالي تامين سرمايه» (بانك‌هاي سرمايه‌گذاري) در برنامه خصوصي‌سازي، ضعف نهاد مجري خصوصي‌سازي و تعدد شركت‌هاي دولتي مشمول واگذاري تقسيم و خاطرنشان كرد: نبود يك بخش‌خصوصي توانمند جهت شركت در فعاليت‌هاي اقتصادي همواره دليل ضعف بازار تقاضا در فرآيند خصوصي‌سازي بوده است و به‌رغم وجود نقدينگي‌هاي فراوان در جامعه، امكان جلب و جذب اين نقدينگي‌ها در يك فضاي اقتصادي سالم همچون سرمايه‌گذار در فعاليت‌هاي توليدي و خدماتي مولد فراهم نشده است و همواره فعاليت در بازارهاي غيرمولد و واسطه‌گري جايگزين سرمايه‌گذاري‌هاي مولد شده است كه تنها در سايه اصلاح بسياري از قوانين و مقررات و حتي انجام اقدامات فرهنگي، امكان‌پذير است.

 

همچنين دلايل اصلي اين امر، ناشي از مشكلات و ريسك بنگاه‌داري در كشور و نيز وجود فرصت‌هاي سرمايه‌گذاري زودبازده، تمايل به سرمايه‌گذاري در سرمايه‌هاي غيرمولد (مثل طلا و زمين)، حضور در بازارهاي دلالي زودبازده (مثل معاملات موبايل) و مسائلي از اين دست بوده است.

 

 او ادامه داد: وابستگي اقتصادي به نفت و نبود اعتماد كافي به توسعه بخش‌خصوصي طي ساليان طولاني و سهم ناچيز بخش‌خصوصي در اقتصاد كشور كه در نهايت خطر تحقق نيافتن و فضاي رقابت‌پذيري در اقتصاد را در پي دارد، به عنوان چالشي براي بخش خصوصي مطرح است که باعث عدم مشارکت در امر خصوصي‌سازي مي‌شود.

 

 او گفت: به منظور تحقق خصوصي‌سازي، پافشاري شركت‌هاي مادر تخصصي براي اينكه مطالبات خود از شركت‌هاي زيرمجموعه مورد واگذاري را نيز حين فروش مصون كنند كه اين امر، چنانچه دريافت مطالبات طي آگهي‌هاي سازمان خصوصي‌سازي به عنوان شرط براي خريدار قيد شود، تحميل هزينه‌ اضافي به خريداران تلقي شده و ميل به خريد را كاهش مي‌دهد.

 

همچنين در صورتي كه مطالبات مذكور به افزايش سرمايه شركت تبديل شود، حجم ريالي فروش را افزايش داده و شركت مورد واگذاري را تبديل به يك معامله غيراقتصادي مي‌كند كه در اين حالت نيز رغبتي براي خريد سهام وجود ندارد. از سوي ديگر،‌ نبود «نهادهاي مالي تامين سرمايه» (بانك‌هاي سرمايه‌گذاري) در برنامه خصوصي‌سازي بسيار مهم تلقي شده است.

 

 به گونه‌اي كه تمام فرآيند قيمت‌گذاري، بازاريابي و بازارسازي، عرضه سهام و عمليات فروش به طور مستقيم از طرف سازمان خصوصي‌سازي انجام مي‌شود. اين امر نه تنها در هيچ‌كجاي جهان مسبوق به سابقه نيست، بلكه به طور قطع سازمان خصوصي‌سازي را با كندي عمليات مواجه مي‌كند و با طولاني شدن صف شركت‌هاي مشمول واگذاري هيچ‌گونه اعتمادي به فروش حتمي شركت‌هاي مصوب باقي نخواهد ماند.

 

 افشاري در ادامه گفت: ضعف نهاد مجري خصوصي‌سازي شامل سطح سازماني، كمبود نيروي انساني ماهر، جذابيت نداشتن پرداخت‌ها جهت جذب نيروهاي متخصص فرضي و در نهايت نبود تملك در مورد سهام مورد واگذاري در مراحل پس از تصويب تا واگذاري شركت‌ها چالش بعدي خصوصي‌سازي است. همچنين از ديگر چالش‌هاي خصوصي‌سازي مي‌توان به تعدد شركت‌هاي دولتي مشمول واگذاري اشاره کرد.

 

 از سال 80 تاكنون مصوبات قانوني جهت سهام قابل واگذاري دولت براي تعداد بالغ بر450 شركت اخذ شده، كه هنوز امكان واگذاري تمام آنها فراهم نشده است.

 

 وي يادآور شد: در اين بين، عواملي چون محدوديت دامنه خصوصي‌سازي، تاكنون و در مرحله قبل از تبديل به قانون شدن سياست‌هاي ابلاغي اصل 44، مقاومت بعضي دست‌اندركاران در دستگاه‌هاي اجرايي داراي شركت‌هاي قابل واگذاري، پيچيدگي‌ و زمانبر بودن امر تعيين قيمت پايه سهام شركت‌ها (به خصوص در مواردي كه شركت در خارج از بورس قرار داشته باشد)، تصويب نشدن صورت‌هاي مالي سنوات آخر فعاليت شركت در مجمع عمومي سهامداران كه قيمت‌گذاري را با چالش مواجه مي‌كند، نبود مشتري براي مزايده‌هاي سازمان براي واگذاري سهام بلوكي نيز به عنوان چالش‌هاي بعدي خصوصي‌سازي برشمرده مي‌شوند.