ستاریفر: رشد اقتصادي امسال بدتر از سال89
صبح يك روز براي گفتوگو با دكتر محمد ستاريفر استاد سابق دانشگاه علامه طباطبايي، از كارشناسان، برنامهريزان و بودجهنويسان اسبق كشور دیدار ايشان رفتيم. به سختي ميشود از مصاحبت با ايشان دل كند.
نگاهمان غرق در و ديوار اتاق کار مملو از عكسها و نوشتههايي از فردوسي، كوروش، گاندي، شريعتي و... و چارلي چاپلين و قفسه كتابهايشان شده بود كه در رابطه با برنامهريزي و بودجهنويسي در ايران با ايشان به گفتوگو نشستيم. آنچه ميخوانيد حاصل گفتوگويي گرم و دلنشين با اين استاد برجسته و صاحبنظر در اين حوزه است.
در ابتدا از شما ميخواهيم كه طرح بحث و گفتوگو را با مقدمهاي در رابطه با الزامات، بايستهها و پيشنيازهاي تدوين، تصويب و اجراي برنامه و بودجه در كشور آغاز كنيد.
بودجه طبق قوانين كشور، برنامه يكساله كشور است. در تعريف تشكيل قانون برنامه و بودجه كشور گفته شده است كه كشور ايران داراي برنامههايي با افق بلندمدت 20ساله، ميانمدت 5ساله و كوتاهمدت يكساله است و از بودجه با عنوان برنامه سالانه ياد شده است.
بنابر تعاريف، برنامه يكساله بايد داراي هدف، راهبرد، منابع و مصارف، اجزاي مشخص، نظارت و ارزشيابي مدون و مشخصي باشد، سعي كند به اهداف، چالشها و مسايل پيشرو نايل آيد. از طرفي قانون محاسبات عمومي از بودجه بهعنوان سندي مشتمل بر چگونگي دخل و خرج دولت ظرف مدت يكسال- از اول سال مالي تا آخر دوره يكساله- ياد كرده است.
در قانون محاسبات عمومي با صراحت و شفافيت در مورد چگونگي شكلگيري منابع، نحوه محاسبات آن و چگونگي تخصيص منابع در راستاي اهداف و نيز بر شفافيت و روشن بودن بودجه، تاكيد شده است.
بنابراين طبق تعريف قانون محاسبات عمومي بودجه يك تعريف حداقلي دارد، كه در اين قانون شفافيت و محاسبهپذيري مورد تاكيد است و يك تعريف حداكثري كه گفته شده بودجه برنامه يكسالهاي است كه بايد دربرگيرنده اهداف، راهبردها و خطمشيها براي حل چالشها و بهرهبرداري از فرصتها باشد. معالوصف بايد يك چنين انتظارات و موازيني از بودجه سالانه كشور تلقي و برداشت شود.
بنابر تعاريف و پيشنيازهاي ذكر شده سهم بودجه در اقتصاد كشورهاي مختلف متناسب با اهداف و رويكردهايشان متفاوت است؟
دقيقا، بودجه در دولتهاي مختلف و كشورهاي مختلف از وزن و اهميت متفاوتي برخوردار است. بودجه دولت در اقتصاد آمريكا با GNP حدود 15هزار ميليارددلاري وزن كمي دارد اما باز هم از اهميت بالايي برخوردار است، اين وزن در كشورهاي اروپايي بيشتر است و بنابراين بودجه دولتها در اقتصاد كشورهاي اروپايي خيلي موثر است. اما در كشورهاي در حال گذار و جهانسوم بودجه دولت در اقتصاد اين كشورها وزن خيلي مهمتري دارد، زيرا در واقع هست و نيست اقتصاد از بودجه دولت بهره و تاثير بيشتري ميپذيرد.
اين مساله در يك كشوري كه جهان سومي است و منابع نفتي فراوان دارد عمق بيشتري مييابد زيرا در واقع كل اقتصاد از بودجه دولت تاثير ميپذيرد. در اقتصاد ايران به لحاظ وزن بسيار مهم و كليدي كه بودجه دولت و اين درآمدهاي نفتي كه در بودجه دارد، كالبدشكافي و واكاوي بودجه به لحاظ بررسي چگونگي تصميمگيريها و تخصيص منابع، بهخوبي ميتواند مسير پيشروي اقتصاد را تبيين كند. آنهم كشوري كه سند چشمانداز و اسناد بالادستي بودجه را دارد و مطابق با سياستهاي كلي طراحي شده در برنامه پنجم بايد به هدفهايي در رابطه با اشتغال بخش خصوصي، سرمايهگذاريها، كاهش تورم و... و رشد اقتصادي برتر در منطقه دست يابد و چگونگي بالندگي رشد اقتصادي در آن تبيين شده است.
مقايسه لايحه بودجه سال 1390 با لوايح اين صد سال گذشته، مبين يك انحطاط در برنامهريزي، و در محاسبهپذيري و عدم شفافيت در اقتصاد كشور ما است.
تلقي دولتمردان اين بوده كه اين منابع را هرطور كه مصلحت ديدهاند بهشكل روزمره خرج كنند و اسم اين نحوه سليقهاي كه دارند، روزمرگيهايي كه دارند و خرجي كه ميخواهند بكنند، را بودجه گذاشتهاند.
ورودي ما به اقتصاد از حيث درآمدها و ارز نفتي حدود 5 برابر مقدار پيشبينيشده در قانون برنامه چهارم بوده است، اما اهداف، رشد اقتصادي به يك، صفر و حتي منفي رسيده است، بيكاري افزايش داشته و تورم رشد داشته است.
در قبال اينهمه بيانضباطي هيچكدام از مراجع حقوقي و قضايي نيامدند از دولت پرسش و تخلفاتش را مطرح كنند.
فكر ميكنم بهدليل اختلافهايي كه بين دولت و مجلس وجود دارد، رشد اقتصادي امسالمان از سال قبل هم بدتر خواهد شد.
دولت در عمل، بهجاي 6/81ميليارد دلار در طول برنامه چهارم، 451ميليارد دلار هزينه كرده –بيش از پنج برابر- و حساب ذخيره ارزي بايد حدود 300ميليارد دلار ذخيره ميداشت.
از اين رو بايد لوايح بودجه به شدت با سياستهاي برنامههاي توسعه و سند چشمانداز و سياستهاي كلي حاكم بر آن، پيوستگي و از انسجام لازم برخوردار باشد. بنابراين مطابق تعريف سازمان برنامه و بودجه و قانون محاسبات عمومي، بودجه بايد اهداف، ماموريتها، رويكردها، راهبردها، منابع و مصارف را بهشكل خيلي روشن و مشخص و دقيق و شفاف بيان و تصريح كند.
براساس اين مباني لوايح بودجه اين چند ساله را چگونه ارزيابي ميكنيد؟
چنانچه به لوايح بودجه چند سال اخير و بهخصوص امسال نگاه كنيم، ميبينيم كه متاسفانه لوايح بودجه لوايحي بودهاند كه كشور ما حداقل در اين صد سال گذشته طراحي و تدوين كرده است.
همچنان كه مقايسه لايحه بودجه سال 1390 با لوايح صدسال گذشته مبين يك انحطاط برنامهريزي، انحطاط محاسبهپذيري و عدم شفافيت در اقتصاد كشور ما است. به عبارتي با در نظر گرفتن اينكه امسال حدود 67 سال است كه از برنامههاي توسعه قبل و بعد از انقلاب گذشته است، باز اين بودجه سال 1390 يكي از بيسابقهترين بودجههايي است كه ما در اين 67 سال گذشته به لحاظ بيهدفي و بيانضباطي داشتهايم چرا كه در داخل خود بهشدت داراي گسل و گسست است و در بخشهاي آن هيچ پيوستگي و انسجامي وجود ندارد.
در حالي كه قانون محاسبات عمومي تصريح كرده است كه بودجه سندي است كه بايد بين اجزاي آن يك تعامل، تعادل، پايداري و توازني وجود داشته باشد. در واقع ما در اين چند سال گذشته كه اوج آن را در سال 1390 مشاهده ميكنيم، به لحاظ درآمدهاي نفتي بسيار بالايي داشتهايم، كه گويا تلقي دولتمردان اين بوده كه اين منابع را هر طور كه مصلحت ديدهاند بهشكل روزمره خرج كنند و اسم اين نحوه سليقهاي كه دارند، روزمرگيهايي كه دارند و خرجي كه ميخواهند بكنند را بودجه گذاشتهاند!
درحالي كه همچنان كه در مقدمه عرض كردم اين نحوه و سليقهاي خرج كردن نه با تعريفي كه قانون محاسبات عمومي از بودجه كرده جور درميآيد نه با قانون سازمان برنامه و بودجه، نه با برنامه پنجم توسعه، نه با سند چشمانداز بيست ساله و نه با سياستهاي كلي حاكم بر آن. بنابراين يك بيانضباطي و عدم شفافيتي در لوايح بودجه اين چند سال اخير موجود است. بعد هم آمدهاند بهشكل عجولانهاي يك سري اسنادي را جمع كردهاند كه اين اسناد در پيوند با هم نيست، ارگانيك نيست و شكلدهنده يك كليت لازم نيست.
درحالي كه بودجه به لحاظ اينكه دربرگيرنده كل حوزههاي اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي در كليه سازمانها، وزارتخانهها، مناطق و استانهاي كشور است و در عينحال كه خيلي گسترده و متفاوت است، بايد داراي يك پيكره واحد و منسجم باشد. بنابراين مشاهده ميكنيم كه در طي چند سال گذشته هر سال دولت آمده است به شكل ظاهري حداقل تراز و تعادل مصارف و منابع بودجه را نشان دهد- دولت آمده است براي برقراري تراز، منابع را در بالاترين مقدار خود محاسبه كرده و مصارف را در حداقل مقدار خود تعيين كرده است- و تاكيد داشته كه اين اعداد و ارقام درست است.
در تهيه و تدوين و تنظيم برنامه و بودجه رييس دولت از اهداف رشد و تحول اقتصادي، كاهش تورم و افزايش اشتغال و... صحبت كرده اما ميبينيم كه در عمل همه چيز برعكس شده است. بهطوري كه ورودي ما به اقتصاد از حيث درآمدها و ارز نفتي حدود پنج برابر مقدار پيشبيني شده در قانون برنامه چهارم بوده است اما اهداف، رشد اقتصادي به يك، صفر و حتي منفي رسيده است، بيكاري افزايش و تورم رشد داشته است بنابراين، اين عملكردهايي كه الان ميبينيم مغايرت جدي دارد با قوانين و مقررات كشور و رويههايي كه ما در اين 67سال داشتهايم.
چرا كه لوايح بودجه بايد مطابق و متاثر از قانون محاسبات عمومي و قانون سازمان برنامه و بودجه باشد و هميشه از انضباط، ارگانيك بودن، تعهد، شفافيت و محاسبهپذيري و معطوف به هدف و نتيجه بودن برخوردار باشند.
براي بررسي وضعيت كنوني بد نيست كمي به عقب برگرديم. در برنامه سوم توسعه اصلاحات گستردهاي در نظام و ساختار بودجهريزي و برنامهريزي پيشبيني و انجام شد- از جمله اصلاح ساختار بودجهريزي و قانون ماليات، يكسانسازي نرخ ارز، اصلاح نظام حسابداري بودجه، اصلاح نظام نظارت بر بودجه، اصلاح قوانين و مقررات ناظر بر بودجه، تطبيق و هماهنگي نظام بودجه با استانداردهاي بينالمللي و نظام حسابداري ملي، شفافيت در ساختار درآمدها و هزينهها و استفاده از طبقهبندي GFS و...- و در برنامه چهارم نيز سعي شد ضمن شفافسازي، ارتقاي بهرهوري و افزايش اثربخشي فعاليتهاي بخشهاي اقتصادي، پيوستگي و انسجام بين برنامه اجرايي و نظام بودجهريزي و برنامهريزي در قالب برنامههاي پنج ساله توسعه و بودجههاي سالانه به وجود آيد.
ارزيابي شما از روند پيشبيني و انجام شده چگونه است؟ و عملكرد دولت در سالهاي 84 تا 88 را چگونه ميبينيد؟
بودجه در ايران به سبب وابستگي به درآمدهاي نفتي كه متعلق به ملت ايران است فقط محصول قوهمجريه نيست بلكه محصول كل اقتصاد است كه شامل مردم، قوهمجريه، قوهمقننه و قوهقضاييه است، بنابراين الزاماتي نيز دارد از جمله اينكه بايد در چارچوب قانوني تهيه و تدوين و به تصويب برسد و در يك چارچوب قانوني هم اجرا، نظارت و ارزشيابي شود.
بگذاريد كمي به عقب برگرديم، در رابطه با قانون برنامه چهارم در حالي كه تمام اسناد چشمانداز بيستساله و سياستهاي كلي آن و خود برنامه چهارم توسعه با امضاي مقام معظم رهبري، دبير شوراي نگهبان- آقاي جنتي- و رييس مجلس وقت- آقاي حدادعادل- ابلاغ شده بود اما در زمان اجرا دولت اعلام كرد كه من اين برنامه را قبول ندارم .
يك وقت ممكن است رييس دولتي بيايد و بگويد من آمدهام مطالبات مردمي كه به من رأي دادهاند را جمعبندي كردهام و مطابق با سليقههايي كه خودم مطرح كردهام، مشاهده كردهام كه قانون برنامه چهارم با اين مسايل جور درنميآيد. حال سوال اينجاست كه در چنين شرايطي قانونگذار چه ميگويد كه ميگويد چون چنين برداشتي وجود دارد بايد فورا قانون را اصلاح كرده و بهجاي آن قانون جديدي بگذاريم اما ديديم كه نه قانوني اصلاح شد و نه قانون جديدي وضع شد، تمام شاخصهاي كليدي كه در قانون برنامه چهارم پيشبيني شده بود نهتنها تحقق پيدا نكرد، بلكه بهعكس انجام شد.
براي مثال برخي دوستان كه ناشي هستند گفتند كه رشد اقتصادي هشتدرصد رشد خيلي بالايي، آرماني و غيرقابل تحقق بوده است و اين در حالي است كه اقتصادهايي مثل چين، هند، تركيه، قطر و جمهوري آذربايجان و... رشد شتابان و بالايي دارند. در سال 1381 رشد اقتصادي ايران در منطقه موردنظر، سند چشمانداز 6/7درصد بوده است، در شش ماهي كه ما از سال 1382 داشتيم و سند برنامه چهارم توسعه را تهيه و تدوين ميكرديم، رشد اقتصادي 4/7درصد بوده است و بعد از آن بانك جهاني و صندوق بينالمللي پول اعلام كردند كه ايران در منطقه منا- از مراكش تا پاكستان- بالاترين رشد اقتصادي را خواهد داشت.
در اين دو سال مذكور، رشد اقتصادي تركيه حدودا زير پنجدرصد بوده است و ما از هر 16 كشور منطقه بالاتر بوديم. بعدا مطرح شد كه آيا اقتصاد كشور در سال 81 و 82 خوب كار كرد؟ از نظر من خير، چون كشوري كه اينهمه ظرفيت، امكانات، منابع و فرصتها و استعداد دارد، آن موقع ما در يك تحرك حداقلي بوديم، اما اين تحرك حداقلي رشد اقتصادي 6/7درصد و 4/7درصد را داد، آمديم وگفتيم كه بياييم فقط يك مقدار جديتر، منضبطتر و با تفاهم كار كنيم و اين رشد 6/7 و 4/7 درصدي را بهرقم هشتدرصد برسانيم.
بنابراين، اين رشد اقتصادي هشتدرصدي كه برخي ميگفتند آرماني بوده در عمل با رشد 6/7 و 4/7 درصد كه به هشتدرصد نزديك است، مواجه شد. و اين در حالي بود كه اقتصاد كشور از سال 80 تا 83 در بودجههايش 5/15 ميليارد دلار هزينه ميكرد و با اين بودجه، رشد 6/7 و 4/7 درصدي تحقق پيدا كرد.
در قانون برنامه چهارم تبيين شده بود كه دولت مكلف است 6/81 ميليارد دلار را در پنجسال هزينه كند. يعني هرسال كمي بيش از 5/15ميليارد دلار و با رقم بتوانيم رشد اقتصادي هشتدرصد، تورم تكرقمي و بيكاري تكرقمي داشته باشيم و نرخ رشد سرمايهگذاري در صنايع 12درصد، كشاورزي ششدرصد و نرخ تشكيل سرمايه ثابت نيز 12درصد شود- ارقام مذكور براساس عملكرد سالهاي 81 و 82 بود و تنها كمي بيش از مقدار عملكرد در اين سالها.
اما در عمل ديديم بهدليل بياعتقادي به قانون، قانونگريزي و عدم تعلق خاطري كه به نهادها، سازمانها، قوانين و مقررات كشور به وجود آمد و شكل گرفت، دولت بهجاي 6/81 ميليارد دلار، تا آخر سال 89، 600 ميليارد دلار درآمد نفتي را در بودجه به هزينه گرفت. در خود دوره قانون برنامه توسعه چهارم- از سال 84 تا آخر 88- به جاي 6/81 ميليارد دلار، 451 ميليارد دلار هزينه كرد.
يعني بيش از پنج برابر هزينه كرد. ورودي به اقتصاد پنج برابر شد اما خروجي و بازده به جاي رشد اقتصادي هشتدرصد به رشد يك و نزديك صفر رسيديم، تشكيل سرمايه ثابت كاهش پيدا كرده است و به دليل واردات بيرويه توليد داخلي كاهش يافته است.
اين مساله نشان ميدهد كه اگر كشور بخواهد رشد و توسعه داشته باشد، مشكل در منابع نيست چراكه منابع قوي و موثر ما، نفت و درآمد ارزي حاصل از آن، چند برابر شده است و ما را به ياد اين تئوري و تجربه مياندازد كه آن دسته از كشورهايي كه به رشد و توسعه سريع رسيدند با نظم، انضباط و سامان و سازمان منابع، امكانات و استعدادهايشان به اين مهم دست يافتهاند نه با منابع زياد و گواه آن هم تجربه كشورهايي چون كره جنوبي، مالزي، اندونزي، تركيه، چين و هند و... است.
اما در كشور ما دولت در طول برنامه چهارم، از سال 84 تا 88، 451 ميليارد دلار و از زمان تشكيل دولت نهم و دهم، تاكنون 600 ميليارد دلار درآمد نفتي داشته است.
همانگونه كه ميدانيد، اوج فعاليتهاي اقتصادي در فصل بهار و تابستان است، اما به علت تاخير در ابلاغ بودجه به دولت و سپس سازمانها و دستگاهها، عملا فرصت طلايي براي فعاليت اقتصاد را از دست دادهايم و اصلا همين تاخير در ارايه لايحه بودجه به مجلس و تصويب آن، خودش يك ضربه منفي به رشد اقتصادي است كه اگر هم مثلا بنا بوده امسال رشد اقتصادي خوبي داشته باشيم بهدليل اين تاخير رشد اقتصادي كاهش يافته يا حتي منفي خواهد شد! و بعد هم من خودم ماندهام كه گفتهاند ما بايد مطابق قانون برنامه پنجم رشد اقتصادي هشتدرصدي داشته باشيم، من نميتوانم بفهمم كه اين بياعتقادي به برنامه، بيانضباطيها و هرج و مرج در لايحه بودجه و نيز با اين عدم تفاهمهايي كه بين دولت و مجلس و جناحهاي سياسي وجود دارد و تاخير در تصويب و اجراي لايحه بودجه سال 90 چگونه ميتواند به ما رشد اقتصادي بدهد. اين است كه من فكر ميكنم بهدليل شرایطی كه بين دولت و مجلس وجود دارد، رشد اقتصادي امسالمان از سال قبل هم بدتر خواهد شد و نكته ديگر اينكه من با توجه به تجاربي كه داشتهام به اين نتيجه رسيدهام كه هر سالي كه در ايران بهخصوص بعد از انقلاب، ما انتخابات داشتيم، در آن سال بهدليل نزاع جناحهاي سياسي هزينههاي گزافي به زيان منافع و مصالح مليمان به كشور تحميل شده است و رشد اقتصادي ما در آن سال كاهش داشته است. امسال هم كه انتخابات مجلس شوراي اسلامي را پيش رو داريم و همانگونه كه مشاهده ميكنيد، درگيريها و نزاعهاي سياسي از هماكنون فضاي كشور را تحت تاثير قرار داده است، بنابراين در اين فضا بحث رشد و توسعه اقتصادي معنا و مفهوم ندارد.
اهميت اصلاحات در نظام بودجهريزي كشور در سياستهاي كلي برنامه چهارم (ابلاغ شده از سوي مقام معظم رهبري)- از جمله موارد 50 و 51 سياستهاي مزبور نسبت به اهتمام به نظم و انضباط مالي و بودجهاي و تعادل بين منابع و مصارف دولت، تلاش براي قطع اتكاي اعتبارات هزينهاي به درآمدهاي نفتي و تامين آن از محل درآمدهاي مالياتي و اختصاص عوايد حاصل از منابع نفتي براي توسعه سرمايهگذاري بر اساس كارايي و بازدهي- به طور قابل ملاحظهاي مورد توجه قرار گرفت، عملكرد دولت در اين مورد را طي زمان پيشبيني و طيشده چگونه تحليل ميكنيد؟
بنا بود دولت در طي برنامه چهارم توسعه 6/81 ميليارد دلار از لحاظ ارزي منابع نفتي را براي رشد اقتصادي به خدمت بگيرد و مابقي را در حساب ذخيره ارزي بگذارد، همچنين بنا بود كه طبق سياستهاي كلي حاكم بر برنامه چهارم در سال آخر برنامه- پايان سال 88- دولت آن 5/15 ميليارد دلار برداشت حاصل از درآمد ارزي را در خدمت بخش عمراني به كار بگيرد و بودجه جاري از محل مالياتها شكل بگيرد.
اين يك رويكرد عميق و متخصصانهاي بود كه در بالاترين سطح حاكميت طرح و بحث شد تا بودجه جاري دولت از محل مالياتها تامين شود و حجم دولت از لحاظ اقتصادي متناسب شود. چراكه تامين مالي بودجه جاري دولت از محل مالياتها به دولت يك احساس و تفكري ميدهد كه نزد مردم خضوع كند، به آنها احترام بگذارد، بخش خصوصي و توليد را تكريم بدارد تا بتواند از محل پرداختهاي مالياتي آنها به دولت بودجه جاري خودش را شكل بدهد.
اما وقتي كه اتكاي دولت به درآمدهاي نفتي است و نه درآمد مالياتي بنابراين خودش را مستقل و بيگانه با مردم و بخشخصوصي ميبيند. اين است كه در بند 42 سياست كلي، بند 50 ، 51 و 52 برنامه چهارم گفته شده بود، دولت بايد در برنامه چهارم بودجه جاري را از محل مالياتها تامين و درآمد نفتي را نيز صرف سرمايهگذاريهاي مولد كند، از انضباط مالي برخوردار باشد و هميشه منابع و مصارفش در تعادل و توازن باشد، اين بندهايي بود كه رهبري نظام نيز آنها را تاييد و ابلاغ كرده بود.
اما ميبينيم كه دولت بيشترين بيتوجهي را به اين بندهاي ابلاغي داشته است. دولت در عمل بهجاي 6/81 ميليارد دلار در طول برنامه چهارم، 451 ميليارد دلار هزينه كرده- بيش از پنج برابر- و حساب ذخيره ارزي بايد حدود 300 ميليارد دلار ذخيره ميداشت، بعد هم اگر اين مبلغ آنگونه كه پيشبيني شده بود به بخش خصوصي وام داده ميشد، تا آنها نسبت به سرمايهگذاري و انباشت سرمايه جديد اقدام ميكردند و بعد هم اصل و بهره آن را هم بهصورت دلاري برميگردانند الان آن 300 ميليارد دلار بالغ بر 350 ميليارد دلار ميشد و حساب ذخيره ارزي پرپول ميشد و بخش خصوصي نيز رشد يافته و توانمندتر ميشد.
از طرفي، دولت نيز بهعلت عدم دسترسي به اين منابع مجبور بود، قانونمند و شفاف باشد و محركهاي لازم را به اقتصاد بدهد تا بتواند ماليات بگيرد و از اين محل خودش را تامين مالي كند. اما اينها همه از اموري است كه در جهت عكس به آن عمل شده است و منجر به اين شده كه يكي از وابستهترين دولتها و بودجهها به نفت، از سال 84 تاكنون شكل بگيرد.
بعد از انقلاب تا سال 1385، برنامه سالانه دستگاههاي اجرايي تهيه نشده بود اما براي سال 1385 برنامه سالانه دستگاههاي اجرايي تهيه و به همراه لايحه بودجه به مجلس شوراي اسلامي تقديم شد و براي اولين بار سيكل بودجه برنامهاي- يعني؛ برنامه بلندمدت و سند چشمانداز 20 ساله، برنامه پنج ساله توسعه چهارم و برنامه سالانه 1385- بودجه سالانه 1385 تكميل شد، تحليل شما از هماهنگي و توازن برنامه پنجم توسعه و برنامه و بودجه سالانه سال 1390 با ساير اجزاي سيكل بودجه برنامهاي ذكر شده چيست؟
بودجه ما در حدود اين 60 سال گذشتهمان تقريبا در حد قابل قبولي از لحاظ حقوقي و قانوني و انضباط مالي بوده است. در برنامه چهارم نيز تاكيد شده بود كه با تمركز بر نظم و انضباط مالي بتوانيم كشور را با تصميمات متخصصانه و ارگانيك به جلو ببريم.
در تدوين برنامه چهارم بر درآمدهاي نفتي اتكا نشده بود بلكه بر تحرك اقتصادي مبتني بر انضباط، بهرهوري، كارايي، سامان و سازمان تربيت نيروي انساني متخصص تاكيد شده بود. در تدوين آن رصد همهجانبه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي و سياسي با استفاده از كل اطلاعات كشوري توسط سازمان برنامه و بودجه صورت گرفت كه برآيند اين كالبدشكافي عميق، همهجانبه و كارشناسانه حاكي از كمكاري دولتها و مردم از اول انقلاب تا سال 80 بود.
بعد ديده شد كه نقطه شروع و كليدي براي حل چالشهاي پيشرو و جبران كاستيهاي گذشته است. اينكه دولت با ایجاد انضباط و بهرهوري در خودش، مردم و بخش خصوصي را به بهتر كاركردن تشويق و تحريك كند و خودش را نيز سازمان و سامان متناسب بدهد. بر اين اساس، سازمان برنامه و بودجه چشماندازي تهيهكرد و به دولت، مجلس و مجمع تشخيص مصلحت نظام ارايه كرد و در نهايت آنها و نيز رهبري نظام با اعمال ملاحظاتي آن را امضا و ابلاغ كردند.
در چارچوب تحليلهاي چشمانداز مطرح شده بود كه با توجه به ظرفيتها و منابع فراواني كه داريم و به لحاظ استعدادهاي انساني و مسايل ژئوپليتيك و ژئوجغرافيايي، منابع نفت و گاز و معادن غني و... كه داريم بايد به جايگاه زيبنده و متناسب با آن نيز برسيم و بهتر عمل كنيم. براساس همين سند چشمانداز، سياستهاي كلي برنامه چهارم تهيه و تدوين شد و نقش و سهم دولت و بخش خصوصي و... در آن مورد طرح و بحث و تحقيق قرار گرفت و تاكيد شد كه بودجهها بايد براساس سند چشمانداز و سياستهاي كلي برنامه چهارم تهيه و تنظيم شوند.
از اينرو افكار عمومي انتظار داشت كه كيفيت تهيه و تدوين و اجراي بودجه از سال 84 به بعد بهتر از قبل شود اما در عمل آنچه مشاهده كرديم اين بود كه دولت اصلا به اين مسايل اعتقادي ندارد.
اين مساله منجر شد كه لايحه بودجه سال 84 با اصلاحيهها و متممهاي متعدد همراه شود و دولت علت را تدوين برنامه توسط دولت قبلي اعلام كرد اما ديديم كه بودجه سال 85 نيز كه خود دولت آن را تهيه و تدوين كرده بود با اصلاحيهها و متممهاي متعددي همراه شد و نهايتا در ادامه اين روند صداي مجلس هم درآمد كه خود دولت بودجه را هرطور كه ميلش هست به هزينه ميگيرد.
بنابراين ميبينيم كه در پايان سال 83 حدود 10درصد بودجه متفرقه بوده است اما در لايحه بودجه 90 بيش از 40درصد از بودجه متفرقه است، يعني سازمان اجرايي ندارد و ماموريت و هدف مشخص و معيني براي آن تعيين نشده است و بيش از 60 ميليارد دلار از بودجه بهاينصورت در اختيار دولت است و اين از جمله مواردی است كه در لايحه بودجه كنوني مشهود است.
آيا پيوستگي، انسجام و استمراري در عملكرد اقتصادي دولت از حيث سيكل بودجه برنامهاي ميبينيد؟
از نظر من، قانون برنامه پنجم و لايحهاي كه دولت ارايه كرد اصلا مطابق با سند چشمانداز نبود، در پيوستگي با برنامه چهارم نيز نبود. برنامه پنجم نيز از ديد من برنامهاي بود كه خيلي كيفي، كلي و شعارگونه نوشته شده بود البته دولت خيلي تلاش كرد به اين لايحه برنامه، هويت برنامهاي بدهد، اما هنوز هم از خصوصيات، ويژگيها و ريشه برنامهاي برخوردار نيست و شامل اهداف، فرصتها و چالشهاي پيشرو نيست.
لايحه بودجه سال 90 نيز هيچگونه ارتباط و تعاملي با آن ندارد. بنابراين سوال در اين مورد كه بودجه سال 90 در ارتباط با قانون برنامه پنجم و سند چشمانداز هست يا نه در چنين فضايي موضوعيت پيدا نميكند.
با توجه به اينكه نظارت و كنترل بودجه از مراحل مهم نظام بودجهريزي است ميبينيم كه يكي ديگر از مشكلاتي كه امروز اقتصاد ما با آن مواجه است نبود شفافيت لازم در عملكرد دولت و عدم دسترسي به دادهها و آمارهاي دقيق و مورد اطمينان است، به نظر شما دليل عدم تمكين دولت در مورد ارايه گزارشهاي درست بيبرنامگيها و افتادن در دام روزمرگي نيست؟
به مساله مهمي اشاره كرديد، در اقتصاد و در لوايح بودجهاي كه دولت به مجلس ميدهد منابع و مصارف بايد بهطور روشن، مشخص و شفاف در آن تصريح شود و مجلس هم هنگام بررسي لايحه بودجه ميزان منابع و درآمدهايي را كه بايد صرف شود را تعيين و تصويب ميكند. در اقتصاد ما تفاوت درآمد كه عمدتا درآمد ارزي نفتي است با هزينههاي دولت، حساب ذخيره ارزي را تشكيل ميدهد.
حساب ذخيره ارزي در واقع پشتوانه پول ملي ايران است و طبق قوانين و مقررات به دولتها تعلق ندارد بلكه به ملت تعلق دارد و هزينه كردن آن ممنوع و غيرقانوني است. اما دولت از سال 84 اعلام كرد كه موجودي حساب ذخيره ارزي محرمانه و سري است و در عمل آن را به هزينه گرفت.
من در سالهاي 84، 85 و 86 گمان ميكردم كه اينها اين مسايل موضوعه در ارتباط با ذخاير ارزي را نميدانند يا متوجه نميشوند اما بعدها پي بردم كه خير، اينگونه نيست! اينها متوجه هستند و ميدانند كه دارند چهكار ميكنند. دولت طبق قانون برنامه سوم و چهارم حساب ذخيره ارزي داشت كه اين حساب پشتوانه بودجهها نيز بود، وقتي درآمد بودجهاي كمتر از ميزان پيشبيني شده ميشد، به بودجه تخصيص مييافت و وقتي بيشتر از آن حد ميشد صرف اعطاي تسهيلات به بخش خصوصي ميشد.
در پايان دولت خاتمي، حساب ذخيره ارزي 8/14 ميليارد دلار موجودي داشت. از طرفي طبق قانون برنامه پنجم بنا بوده كه حساب ذخيره ارزي تعطيل شود و وجوه ريالي، دلاري و ارزي به حساب صندوق توسعه ملي برود، اگر اين كار انجام ميشد، اكنون بايد اين صندوق 70،80 ميليارد دلار موجودي ميداشت اما نه تنها اين اتفاق نيفتاد، بلكه حساب ذخيره ارزي طبق اظهارات مكرر رييس كميسيون تلفيق و كميسيون برنامه و بودجه و نمايندههاي مجلس موجودي ندارد.
يكي از آفتها و آسيبهاي جدي قوانين بودجه عدم اجراي مناسب آن بوده است، به اين معنا كه آنچه مصوب شده و آنچه در واقعيت به آن عمل شده، تفاوتي آشكار داشته كه نشاندهنده نقض صريح قوانين است. براي رفع چنين معضلي و برطرف كردن مشكلات پيش رو كارشناسان بر اين عقيدهاند كه بايد نظارت بيشتر و كارآمدتري را به عنوان ضامن اجراي قوانين انجام داد تا مجريان نتوانند بدون توجه به قوانين مصوب و خارج از چارچوبهاي معين اقدام كنند، با اين اوصاف به نظر شما بخشينگري در بودجه چه در مرحله تصويب، چه اجرا و چه نظارت ميتواند در اين راستا راهگشا و موثر باشد يا اين مهم ما را از كلان نگري مبتني بر چشمانداز 20 ساله دور خواهد كرد؟
زماني كه بنده به سبب مسووليتي كه در سازمان برنامه و بودجه داشتم به حضور مقامات بالاتر كه ميرفتم، ميگفتم كه مشكل ما در سازمان برنامه و بودجه نيست. مشكلات ما در اين 60سال گذشته يا از بعد از انقلاب فعلا در مسايل تكنيكي نيست. مشكل فعلا اينكه كدام خلأ را در برنامههايمان داريم نيست، البته فعلا! به نظر دوستان ما در اين مدت در واقع بهصورت عقلي، علمي، با خرد و تدبير و با روح و جان نپذيرفتهاند كه بايد برنامهاي كار بكنند و به اجراي درست برنامه التزام داشته باشند، قبول نكردهاند كه بايد براي كشور و ملت منضبطتر، متخصصانه و سيستميك كار بكنند. اگر اين مسايل را بپذيريم آنوقت است كه به قانون خوب نياز داريم، قانوني كه جامعيت داشته باشد و به صورت تئوريك و علمي در پي حل مشكلات و رفع ضعفها باشد.
به عقيده من در چندين سال گذشته آنچه كه كارشناسان در برنامههاي بودجه نوشتهاند، بسيار بهتر از عملكرد بوده است و در واقع يك شكافي بين آنچه كارشناسان تهيه و تدوين كردهاند و آنچه دولتها عمل كردهاند، وجود دارد. بنابراين من معتقدم كه مشكل در بخشينگري و مسايل فني و تكنيكي نيست بلكه مشكل اصلي ما اين است كه در واقع يك التزام، تعهد و اعتقاد راستين و راسخي براي عملياتي كردن قوانين و رويكردهاي برنامهها وجود ندارد.
جايگاه بعد نظارتي را در مراحل تدوين، تصويب و اجراي بودجه چگونه ارزيابي ميكنيد؟
ما دو جور نظارت و ارزشيابي در دنيا داريم: يكي نظارت و ارزشيابي تصادفي و سليقهاي است و آن اينكه يك رييسجمهوري و سیستمی خودش منضبط و قانونمند باشد و اين كار را انجام دهد اما بعد ممكن است جانشينش اين كار را انجام ندهد. اين همان كاري است كه آرشونگي در كره جنوبي، لي در سنگاپور، مهاتيرمحمد در مالزي و اردوغان و حزب عدالت و توسعه در تركيه انجام دادند، اينها در كشور خودشان بهصورت منضبط و هدفمند، قوانيني را طرح و بحث كردند، قانونسازي كردند و بسترها و سازمانهاي مناسب را فراهم كردند. و يك نوع نظارت هم بهصورت روشمند و ضابطهمند؛ مبتني بر قانون و الزامات نهادي و سازماني است. من معتقدم طبق قوانين خودمان مهمترين ناظر و ارزيابيكننده خود مردم هستند.
با توجه به مشكلات امروز اقتصاد ايران تحليل شما از برنامه و بودجه سال 1390 چيست و به نظر شما برنامه جاري ميتواند مشكلات كنوني را مرتفع سازد و همچنين رشد و توسعه متوازن، پايدار و بالنده بخشها و فعاليتهاي اقتصادي را محقق سازد و بستر مناسبي براي توسعه سياسي، اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي فراهم آورد؟
بودجه سال 90 در خودش يك مشكلات ساختاري جدي دارد، نه بودجه است طبق تعريف قانون محاسبات و نه برنامه يكساله است طبق تعريف سازمان برنامه و بودجه، نه پيوسته است به قانون برنامه پنجم و نه به سند چشمانداز. در بودجه سال 90 منابع خيلي بالا در نظر گرفته شده و مصارف خيلي پايين، بنابراين بودجه 90 هم در منابع و هم در مصارف با يك عدم شفافيت همراه است. دولت خواسته است كه 50، 60ميليارد دلار بهصورت غيرشفاف در اختيار سازمان برنامه و خودش قرار بگيرد تا هرجور كه خواست آن را هزينه كند. بنابراين از طرفي داراي گسستها و ناپيوستگيهاي فراوان است.