بودجه 87 با سه تغيير عمده 6 ايراد اساسي دارد مغايرت با قانون اساسي، كاهش اختيارات مجلس، باقي ماندن قدرت چانه زني، متعهد نبودن دولت در برابر مجلس، عدم تامين حقوق قوه مقننه و عملياتي نبودن، شش ايراد اساسي چارچوب پيشنهادي دولت در خصوص لايحه بودجه سال 1387 اعلام شد.مركز پژوهشهاي مجلس در گزارشي به ارزيابي چاچوب پيشنهادي دولت در خصوص لايحه بودجه سال 1387 كل كشور پرداخت كه مشروح اين ارزيابي به شرح زير منتشر مي شود. اين گزارش بر منباي مستندات زير كه در كميسيون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس شوراي اسلامي توزيع شده است و همچنين توضيحات مسئولين ذيربط در جلسات تخصصي تهيه شده است: 1- پيشنهاد چارچوب كلي لايحه بودجه 1387 كل كشور، معاونت برنامهريزي و نظارت راهبردي رياست جمهوري، مرداد ماه 1386. 2- گزارش توجيهي چارچوب كلي پيشنهادي لايحه بودجه سال 1387 كل كشور، معاونت برنامهريزي و نظارت و راهبردي رياست جمهوري ، مرداد ماه 1386. در چكيده اين گزارش آمده است: طي برگزاري جلساتي در كميسيون برنامه و بودجه و محاسبات، مسئولان معاونت برنامهريزي و نظارت راهبردي رياست محترم جمهوري، چارچوب كلي پيشنهادي لايحه بودجه سال 1387 را ارائه دادند. بر اين اساس اسناد بودجهاي سال 1387 در سه بخش اسناد پشتيبان لايحه، لايحه بودجه( شامل ماده واحده و چند حكم، جداول خلاصه و كلان) و پيوستهاي لايحه ( شامل جداول تفصيلي ، منابع و مصارف) ارائه خواهد شد. بخشهاي اول و سوم صرفا اطلاعي بوده و بخش دوم به تصويب مجلس شوراي اسلامي خواهد رسيد. اين گزارش ميافزايد: طبق چهارچوب پيشنهادي در «سند بودجه» سه تغيير مشخص روي داده است. اين سه تغيير عبارتند از :« حذف تبصرههاي فعلي بودجه» ،«حدود كردن رديفهاي متفرقه و انتقال اعتبارات برخي رديفهاي متفرقه به ذليل اعتبارات دستگاه هاي اصلي» و « تجميع اعتبارات دستگاههاي اجرايي ذيل تعداد محدودي دستگاه اصلي». مركز پژوهشهاي مجلس در ادامه خاطرنشان كرده است: حذف تبصرهها ( به شرط آنكه اجراي بودجه را با خلا قانوني رو به رو نكند) و محدود كردن رديفهاي متفرقه را ميتوان اقدامي مثبت تلقي كرد. اما تجميع اعتبارات دستگاههاي اجرايي بر حسب دستگاههاي اصلي( صرفا وزارتخانهها و برخي عناوين اصلي ديگر) اولا با اصول 53 و 55 قانون اساسي و همچنين ماده ( 68) قانون محاسبات عمومي كشور و ماده (12) قانون برنامه و بودجه مغاير است و ثانيا ميتواند اختيارات مجلس شوراي اسلامي را در اولويت بندي وظايف و نحوه اختصاص منابع عمومي به دستگاه هاي اجرايي كه داراي قانون تاسيس يا اساسنامه قانوني هستند مخدوش كند. ثالثا چانه زني بودجهاي را به سطح وزارتخانهها و براي تمامي طول سال مالي منتقل خواهد كرد. اين گزارش ميافزايد: در چارچوب پيشنهادي دولت هيچ گونه عنصري كه دولت را به لحاظ عملياتي در مقابل مجلس شوراي اسلامي متعهد كند، وجود ندارد. در عمل برنامههاي عملياتي و شاخصهايي كه نظارت را به شكل قانوني امكانپذير كند به تصويب مجلس شوراي اسلامي نميرسد. بنابراين گزارش چارچوب پيشنهادي دولت حقوق قوه مقننه در بودجه (مجموعه عمليات دولت به همراه ميزان اعتبار لازم براي اجراي آنها و تناسب محصول مورد انتظار و دلايل بودجه پيشنهادي و نتايج حاصل از اجراي بودجه ) را تامين نمي كند. علاوه بر اين چارچوب مزبور با الزامات بودجهريزي عملياتي نيز قابل ارزيابي نيست. به گزارش فارس، متن كامل اين گزارش به شرح زير است: مقدمه طي جلساتي در كميسيون برنامه و بودجه و محاسبات و مركز پژوهشهاي مجلس شوراي اسلامي مسئولان معاونت برنامهريزي و نظارت راهبردي رياست جمهوري چارچوب كلي لايحه بودجه سال 1387 را ارائه دادند. بر اين اساس اسناد بودجهاي سال 1387 در سه بخش تهيه خواهد شد: بخش اول: اسناد پشتيبان لايحه ( اهداف ، سياستهاي كلي و برخي جداول). بخش دوم: لايحه بودجه ( ماده واحده و تبصرهها و جداول خلاصه و كلان بودجه). بخش سوم : پيوستهاي لايحه( جداول تفصيلي منابع و مصارف). بخشهاي اول و سوم صرفا اطلاعي بوده و فقط بخش دوم به تصويب مجلس شوراي اسلامي خواهد رسيد. گزارش حاضر به بررسي چارچوب مزبور ميپردازد. چارچوب الگو و اهداف 1- طبق چارچوب پيشنهادي دولت تبصرههاي فعلي بودجه حذف و صرفا ماده واحده و احكام محدودي با هدف كمك به عملياتي كردن بودجه، بخش اول« سند لايحه بودجه» را تشكيل خواهند داد. برخي احكام كه به نظر دولت براي اجراي بودجه لازم تشخيص داده شده است، در قالب لايحه جداگانهاي به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت ملحق خواهد شد. 2- اطلاعات راجع به منابع و مصارف بودجه به صورت كلان در 12 جدول ارائه خواهد شد( اين اطلاعات در حال حاضر نيز در لوايح و قوانين بودجه وجود دارد). 3- اعتبارات كليه دستگاههاي اجرايي كشور در قالب تعداد محدودي دستگاه اصلي تجميع شده است كه در همين سطح( به تفكيك اعتبارات هزينهاي ، تملك داراييهاي سرمايهاي و تملك داراييهاي مالي) به تصويب مجلس شوراي اسلامي ميرسد. اعتبارات دستگاه هاي اجرايي بر حسب برنامه و اهداف كمي و اعتبار طرحهاي تملك داراييهاي سرمايهاي به عنوان پيوستهاي اطلاعي به مجلس شوراي اسلامي تقديم ميشود. 4- اعتبارات رديفهاي متفرقه تا حد ممكن به ذيل دستگاههاي اجرايي ذيربط اصلي انتقال يافته است و ساير رديفهاي متفرقه نيز ذيل هفت سر فصل كلي طبقهبندي خواهد شد. 5- عمده اطلاعاتي كه محتوي اسناد بودجهاي در سنوات اخير را تشكيل ميداد شامل درآمدها و واگذاري داراييهاي سرمايهاي و مالي( بر حسب بند، جزء و دستگاه اجرايي)، اعتبارات دستگاههاي اجرايي بر حسب برنامه و اهداف كمي، اعتبار طرحهاي تملك داراييهاي سرمايهاي ، بودجه استانها و بودجه شركتهاي دولتي، بانكها و موسسات انتفاعي وابسته به دولت به ترتيب به عنوان پيوستهاي (1) تا ( 5) لايحه بودجه، براي تصويب به مجلس ارائه ميشود. طبق چارچوب پيشنهادي اين اسناد از اين پس اطلاعي است و به تصويب مجلس نخواهد رسيد. 6- طبق چارچوب پيشنهادي علاوه بر اسناد مزبور مجموعه اطلاعاتي به عنوان اسناد پشتيبان لايحه بودجه تنظيم و به مجلس ارائه ميشود. اين اطلاعات رئوس گزارشهاي عملكرد شاخصهاي كلان و بخشي سال 1385 و شش ماهه سال 1386، سياستهاي كلي و جهتگيريهاي كلان، اهداف كمي و كيفي برنامه سالانه دولت، ملاحظات و اولويتهاي توزيع اعتبارات ملي و استاني خواهد بود. اين اسناد نيز اطلاعي بوده و به تصويب مجلس نميرسد. هدفهاي كلي چارچوب پيشنهادي دولت به شرح زير مطرح شده است: 1- افزايش حجم اطلاعات پشتيباني كننده محتواي سند بودجه و حذف تبصرههاي بودجه، 2- تاكيد بيشتر بر اهداف و شاخص هاي كمي مبناي بودجه دستگاههاي اجرايي، 3- افزايش اختيارات دستگاههاي اجرايي در راستاي تسريع در اجراي بودجه ريزي مبتني بر عملكرد، 4- منظور كردن ساز و كارهاي تشويقي در بودجه براي افزايش انگيزه مديران اجرايي با هدف افزايش بهرهوري، 5- واگذاري اختيار تخصيص اعتبارات فعاليتها و طرحها به دستگاههاي اجرايي، 6- مبادله سند قرارداد بودجه با دستگاههاي اجرايي در سطح كلي اهداف كمي برنامه، 7- نظارت كلان راهبردي توسط معاونت برنامهريزي و نظارت راهبردي، نظارت عملياتي توسط دستگاههاي اجرايي و نظارتهاي مالي توسط وزارت امور اقتصادي و ديوان محاسبات ارزيابي الگو 1- اصل (52) قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران « تهيه بودجه» را به عهده دولت و «بررسي و تصويب بودجه» را برعهده مجلس شوراي اسلامي گذاشته است. به طور طبيعي « چارچوب تهيه بودجه» بر كيفيت بررسي و تصويب بودجه و نحوه نظارت توسط مجلس شوراي اسلامي اثرگذار است. لذا مجلس شوراي اسلامي در ارتباط با چارچوب بودجه داراي حقوق مشخصي است. بعد از انقلاب اسلامي به موجب اصل (52) قانون اساسي جمهوري اسلامي مقرر گرديد بودجه سالانه كل كشور بايد« به ترتيبي كه در قانون مشخص ميشود» از طرف دولت تهيه و براي بررسي و تصويب به قانون گذار پيشنهاد شودو از آنجا كه چنين قانوني تاكنون تهيه و تصويب نشده، تغيير سازماندهي و تجديد طراحيهاي سند بودجه براي انطباق با نيازهاي اطلاعاتي جديد ضرورت پيدا نكرده است. در حال حاضر در بودجهريزي ايران احكام قانوني و مقررات اداري جامع و روشني در مورد نحوه تهيه، بررسي و تصويب سند بودجه وجود ندارد و اين نارسايي، موجب شده است تا در سه دهه اخير و به خصوص 5 سال گذشته تغييرات گستردهاي در صورتبندي و محتوي اطلاعات اسناد بودجهاي روي دهد. 2- طبق چارچوب پيشنهادي در « سند بودجه» سه تغيير مشخص روي خواهد داد. اين سه تغيير عبارتند از :« حذف تبصرههاي فعلي بودجه»،«محدود كردن رديفهاي متفر قه و انتقال اعتبارات برخي رديفهاي متفرقه به ذيل اعتبارات دستگاههاي اصلي» و » تجميع اعتبارات دستگاههاي اجرايي ذيل تعداد محدودي دستگاه اصل». ذيلا اين سه تغيير ارزيابي ميشود. 1- حذف تبصرههاي بودجه به نظر ميرسد تهيه و تصويب تبصرههاي بودجه به شكل مرسوم بودجههاي سنواتي مهمترين و بحثبرانگزترين اخلال در نظام بودجهريزي و قانونگذاري كشور است. نتيجه تصويب تبصرهها در بودجههاي سنواتي يا تجميع احكام آنها ذيل قوانيني مانند « قانون وصول برخي از درآمدهاي دولت و ...» (مصوب سال 1376) ،«قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت» ( مصوب سال 1380) و الحاقيه آن ( مصوب سال 1384) ، كثرت قوانين و مقررات فاقد كيفيت لازم و گاه متعارض و داراي مدت اعتبار محدود بوده است كه نتيجه آن را ميتوان در اخلال در نظام حقوقي كشور از يك سو و غفلت مجلس از اصل ماموريت در ابراز راي نسبت به بودجه، از سوي ديگر ، خلاصه كرد. با توجه به مراتب مزبور حذف تبصرهها را در كل ميتوان اقدامي مثبت تلقي كرد. اگر چه لازم است به همراه ماده واحده احكام مشخصي راجع به تشريح و توضيح رديفهاي اعتباري فاقد ماموريتهاي قطعي وجود داشته باشد. در اين مورد يك سوال مشخص قابل طرح است. معمولا مسئولان قوه مجريه در سنوات قبل در پاسخ به انتقاد قوه مقننه به حجم احكام تبصرهها وجود آنها را براي اجراي بودجه لازم ميدانستند و با حذف آنها توسط مجلس شوراي اسلامي مخالفت ميكردند. سوال اين است كه چه تحولي قوه مجريه را به اين نتيجه رسانده است كه ظرفيتهاي قانوني لازم براي اجراي بودجه وجود دارد و لذا نيازي به ارائه تبصرهها و كسب مجوز وجود ندارد؟ 2- محدود كردن رديفهاي متفرقه فلسفه وجودي اعتبار در رديفهاي متفرقه عدم امكان پيشبيني دقيق برنامه و موارد هزينه و مهمترين موارد آن مربوط به هزينههاي پيش بيني نشده جاري و عمراني است. اعتبارات پيشبيني شده براي حوادث غير مترقبه يك مثال است . تعدد اين رديفها و تنوع آنها يكي از دلايل عدم شفافيت اعتبارات دستگاههاي اجرايي و محملي براي چانهزني دستگاههاي اجرايي جهت دستيابي به آن بوده و به همين جهت نيز همواره تجميع اعتبارات ذيل رديفهاي متفرقه توسط دستگاههاي كارشناسي و نظارتي محل اعتراض بوده است. لذا انتقال اين رديفها به ذيل اعتبارات دستگاههاي اجرايي ذيربط و محدود كردن آنها به موارد ضرور در چارچوب پيشنهادي دولت قابل قبول است. در اين مورد نيز مسئولان اجرايي قوه مجريه همواره به دلايل مديريتي و كسب اطمينان از اختصاص اعتبارات اين رديفها به انجام فعاليتهاي مشخص و درگير بودن دستگاههاي اجرايي مختلف در فرآيند تصميمگيري راجع به اين اعتبارات، با انتقال آنها به ذيل دستگاههاي اجرايي مخالف ميكردند. اينكه چگونه در حال حاضر شرايط اين كار فراهم شده است نيز محل سوال است. 3- تجميع اعتبارات دستگاههاي اجرايي طبق چارچوب پيشنهادي اعتبارات بر حسب دستگاههاي اصلي به تصويب مجلس شوراي اسلامي ميرسد. اين تغيير مهمترين و بحثبرانگيزترين موضوع در چارچوب پيشنهادي است و به لحاظ تاثيرات مختلفي كه در مراحل مختلف بودجهريزي دارد به تفكيك هر يك از اين مراحل مورد بررسي قرار ميگيرد. الف ) مرحله تهيه و تنظيم بودجه همچنان كه ذكر شد در حال حاضر در بودجهريزي احكام قانوني و مقررات اداري جامع و روشني در مورد سند بودجه وجود ندارد. با اين حال تهيه و تنظيم بودجه كل كشور به تبعيت از دو قانون اصلي برنامه و بودجه و محاسبات عمومي صورت ميپذيرد، اگر چه قوانين ديگري نيز مراحل مختلف انجام كار را تحت تاثير قرار ميدهند.« گزارش توجيهي چارچوب كلي پيشينهادي لايحه بودجه سال 1387 كل كشور» مباني قانوني تهيه و تصويب بودجه را ارائه كرده است. طبق اين گزارش ماده(12) قانون برنامه و بودجه و ماده(68) قانون محاسبات عمومي كشور از جمله مباني قانوني تهيه بودجه است. ولي بررسي اين مواد نتيجه متفاوتي را نشان ميدهد. طبق ماده(12) « اعتبارات طرحهاي عمراني در قالب برنامه اجرايي همراه با اعتبارات جاري دستگاههاي اجرايي در بودجه كل كشور منظور و براي تصويب به مجلس شوراي اسلامي تقديم ميگردد. دستگاه اجرايي طبق بند ( 11) ماده ( 1) همين قانون، شامل وزارتخانهها، نيروهاي مسلح، استانداريها، شهرداريها ، موسسات دولتي و وابسته به دولت، شركت دولتي و ....تعريف شده است كه عهدهدار اجراي قسمتي از برنامه سالانه هستند. همچنين طبق ماده (68) قانون محاسبا عمومي « بودجه هر يك از وزارتخانهها و موسسات دولتي و واحدهاي وابسته به آنها بايد به طور كامل و جداگانه در بودجه كل كشور درج شود». چارچوب پيشنهادي آشكارا با اين مباني قانوني ناسازگار است. زيرا اولا بودجه هر يك از وزارتخانهها، موسسات دولتي و واحدهاي وابسته به آنها به طور كامل و جداگانه در بودجه كل كشور درج نميشود و ثانيا براي تصويب به مجلس شوراي اسلامي تقديم نميشود. - طبق اصل (53) قانون اساسي كليه پرداختها به دولت« در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام مي گيرد». طبق اصل (55) قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران « ديوان محاسبات كشور به كليه حسابهاي وزارتخانهها، موسسات، شركتهاي دولتي و ساير دستگاههايي كه به نحوي از انحا از بودجه كل كشور استفاده ميكنند و به ترتيبي كه قانون مقرر ميدارد رسيدگي يا حسابرسي ميكند كه هيچ هزينهاي از اعتبارات مصوب تجاوز نكرده و هر وجهي در محل خود به مصرف رسيده باشد». اصل (52) قانون اساسي تصويب بودجه( تعيين اعتبارات مصوب) را از اختيارات مجلس شوراي اسلامي ميداند. با توجه به مراتب مزبور عدم تصويب اعتيارات كليه دستگاههاي اجرايي و صرفا تصويب اعتبارات دستگاههاي اصلي در مجلس شوراي اسلامي برخلاف اصول مزبور است. - فرايند تنظيم برنامه و بودجه طبق قانون برنامه و بودجه و نحوه اجراي آن در عمل در نمودار 1 نشان داده شده است. در عمل اولا هيچ گاه برنامه سالانه طبق تعريف قانون برنامه و بودجه توسط دستگاههاي اجرايي تهيه و توسط سازمان مديريت و برنامهريزي بررسي نشد و ثانيا اغلب اوقات دستگاههاي اجرايي به طور مستقيم با سازمان برنامه و بودجه (سازمان مديريت و برنامه ريزي) و سپس مجلس شوراي اسلامي وارد مذاكرات بودجهاي ميشدند و وزرا در بررسي برنامههاي سالانه و اعتبارات دستگاههاي اجرايي نقش چنداني نداشتند. حسب چارچوب پيشنهادي، اعتبارات در سطح دستگاه هاي اجرايي اصلي به تصويب مي رسد. هدف اين امر نيز تأكيد بيشتر به اهداف و شاخصهاي كمي مبناي بودجه دستگاههاي اجرايي و.... عنوان شده است. چند پرسش مشخص در اين ارتباط قابل طرح است: * ايا پيوست شماره 2 لايحه بودجه 1387 كه در آن اعتبارات دستگاه هاي اجرايي بر حسب برنامه و اهداف كمي درج شده است طبق فرايند پيش بيني شده در قانون برنامه و بودجه تهيه شده است؟ در صورتي كه اين فرايند طي شده است و اعداد اين پيوست معتبر باشد چه اختيارات بيشتري نسبت به وضعيت فعلي براي وزرا قابل تصور است كه پس از آن بتوانند اعمال كنند؟ *در صورتي كه اين فراينأ طي نشده باشد و همانند وضعيتي كه تاكنون مورد عمل بوده است اعتبارات صرفا توسط دستگاه (بدون بررسي برنامه ها و اعتبارات توسط وزرا) پيشنهاد شده باشد چگونه مي توان وزرا را در اجرا مسئول دانست؟ ضمن آنكه با توجه به فرايند تحول سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور به معاونت برنامه ريزي و راهبردي رئيس جمهور كيفيت بررسي اعتبارات و برنامه هاي پيشنهادي اين دستگاه ها نيز قابل بحث است. ب) در مرحله تصويب ايجاد وظيفه و خدمت عمومي در صلاحيت نهايي مجلس شوراي اسلامي است هر چند آزادي عمل دولتها و اقتضاي منافع عمومي ممكن است به پيشنهاد انجام خدماتي در بخش عمومي منجر مي شود. در واقع اين مجلس است كه مي تواند در هنگام بررسي بودجه با دادن رأي موافق يا مخالف به اينگونه پيشنهادهاي دولت آنها را تنفيذ يا رد كند. از سوي ديگر حذف يك وظيفه يا خدمت عمومي در صلاحيت مقامي است كه آن را ايجاد كرده است چنانچه انجام وظيفه يا خدمت مورد نظر موضوع قانون باشد حذف آن نيز نيازمند قانون است اما اگر مجوز آن قانون بودجه (پيشنهاد دولت و پذيرش مجلس) باشد مادام كه تخصيص اعتبار اجرايي مربوط لغو نشده باشد لازم الرعايه خواهد بود. بسياري از دستگاههاي اجرايي داراي قانون تأسيس، اساسنامه و.... هستند و مجلس شوراي اسلامي وظايف مشخصي را براي آنها تعيين كرده است. اگرچه در حال حاضر نيز ممكن است اعتبارات كافي براي انجام وظايف قانوني در اختيار دستگاه اجرايي قرار نگيرد اما اين مجلس شوراي اسلامي است كه مرجع نهايي جهت اولويت بندي در اختصاص منابع و در نتيجه اولويت بندي در انجام وظايف قانوني دستگاه هاست. در چارچوب پيشنهادي مرجع نهايي اولويت بندي وظايف و نحوه اختصاص آنها به دستگاه هاي اجرايي به جاي مجلس شوراي اسلامي وزرا و استانداران خواهند بود. *در چارچوب پيشنهادي هيچگونه عنصري كه دولت را به لحاظ عملياتي در مقابل مجلس شوراي اسلامي متعهد كند وجود ندارد. برنامه هاي عملياتي دستگاه هاي اجرايي و اهداف بودجهاي به تصويب مجلس شوراي اسلامي نمي رسد. اين امر مي تواند در عمل تخصيص بودجه را سليقه اي كند. در چارچوب پيشنهادي اعتبارات دستگاه هاي اجرايي بر حسب برنامه و هدف كمي و ساير اطلاعات مرتبط طبق نظر دولت اطلاعي است و به تصويب مجلس نمي رسد. لذا اين اسناد نمي توانند خلأ مزبور را جبران كنند. *نحوه بررسي و تصويب بودجه مطابق با چارچوب پيشنهادي در مجلس شوراي اسلامي نامعلوم است. عدم وجود اسناد موضوع بند فوق موجب مي شود تا احتمال به هم ريختن چارچوب كلي بودجه در اثر پيشنهادها و تغييرات احتمالي در مجلس شوراي اسلامي تشديد شود. به عبارت ديگر اعتبارات هزينهاي و تملك دارايي هاي سرمايه اي بر حسب امور و فصل و دستگاه هاي اجرايي اصل در دسترس مجلس شوراي اسلامي قرار دارد. حال پرسش اين است كه بر چه مبنايي بايد كميسيونهاي تخصصي مجلس شوراي اسلامي و كميسيون تلفيق تناسب اين اعتبارات با وظايف دستگاههاي اجرايي از يك سو و شاخص هاي احتمالي از سوي ديگر را مورد سنجش قرار دهند؟ *درباره بودجه عمراني نيز بايد گفت كه طبق ماده 32 قانون برنامه چهارم اعتبارات طرح هاي تملك داراييهاي سرمايه اي جديد نيز براي يك بار به قيمت ثابت سالي كه طرح مورد نظر براي اولين بار در لايحه بودجه ساليانه منظور مي شود به تصويب مجلس شوراي اسلامي مي رسد. ج)مرحله اجرا *در روش فعلي بودجه ريزي هر دستگاه حسب مذاكرات بودجه اي كه در مرحله تهيه و تصويب صورت مي گيرد تعيين مي شود و پس از تصويب بودجه دستگاه ها عمليات اجرايي خود را متناسب با آن سازمان مي دهند. در عين حال پس از تصويب بودجه در مجلس شوراي اسلامي و ابلاغ آن به دست رئيس جمهور چانه زني عمدتا در مورد ميزان تخصيص و اعتبارات رديف هاي متمركز و عمدتا در سطح سازمان مديريت و برنامه ريزي وجود داشت. در روش پيشنهادي و باتوجه به عدم تصويب اعتبارات حسب دستگاه اجرايي و برنامه چانه زنيهاي بودجه اي به سطح وزارتخانه ها منتقل شده و در تمام طول سال مالي ادامه خواهد يافت. 4-عدم تأمين نيازهاي اطلاعاتي قوه مقننه جهت بررسي و رأي به بودجه در جمهوري اسلامي ايران اصول 113 تا 142 قانون اساسي فرماندهي و رهبري سازمان اداري را به مقامهاي سياسي سپرده و مسئوليت و وظايف هركدام را برشمرده است تا پاسخگوي كارها و مسئوليتهايشان در برابر قوه مقننه باشند. اين اصول متضمن اشراف قوه مقننه و مرجع قانونگذاري بر دولت است و چگونگي حضور مجلس در فرايند بودجه و تأمين حقوق عملي تجويزي و نظارتي آن را ممتاز ميكند. به عبارت ديگر نظام سياسي شبه پارلماني ايران در عين آنكه تقريبا همه عوامل اجرايي در بخش هاي سياسي و اداري و انتظامي و نظامي را در خدمت قوه مجريه قرار داده تفوق قوه مقننه و مرجع قانونگذاري بر دولت را به رسميت شناخته است. تأمين حقوق قوه مقننه در ساختارهاي مختلف حاكميتهاي سياسي با تعبيرها و شيوههاي اجرايي متفاوتي صورت مي گيرد. در چارچوب مناسبات حقوقي و رويه هاي معمول ايران تأمين حقوق تصويبي مجلس مستلزم سازماندهي نظام متناسبي براي توليد و ارائه اطلاعات لازم توسط دولت در مرحله بررسي و تصويب بودجه است. اين نظام كه تأمين اطلاعات مورد نياز قانونگذار در مرحله نظارت و ارزيابي را نيز بر عهده خواهد داشت بايد به دو سوال مشخص پاسخ دهد: 1- مجموعه عمليات دولت (برنامه هاي اجرايي) به همراه ميزان اعتبار لازم براي هر يك از آنها، محصول (انواع تعهد دولت) و نحوه پاسخگويي مالي و محاسباتي را به طور مشخص بيان كند. اين مجموعه در مجلس تصويب خواهد شد و مبنايي براي پاسخگويي دولت خواهد بود. 2- دلايل بودجه پيشنهادي و نتايج حاصل از اجراي بودجه را از طريق ارائه شاخص هاي قابل ارزيابي و دقيق تعيين كنند. لازم به ذكر است كه در شيوه فعلي ارائه بودجه به مجلس نيز موضوع ارائه اطلاعاتي كه مجلس شوراي اسلامي را در موضع تصميم گيري راجع به بودجه قرار دهد همواره مغفول مانده است در رويه فعلي بررسي و رأي به بودجه، توجه مجلس به طور عمده به بررسي تبصره هاي بودجه معطوف مي شود كه عمدتا مجوزهايي براي اجراي بودجه توسط دولت هستند. 5-عدم تأمين الزامات حركت به سمت بودجه ريزي عملياتي بودجه ريزي عملياتي عبارت است از برنامه سالانه به همراه بودجه سالانه كه ارتباط ميان ميزان اعتبارات تخصيص يافته به هر برنامه و نتايج بدست آمده از آن برنامه بر اساس شاخص هاي عملكرد را نشان ميدهد به عبارت ديگر در اين نوع بودجه ريزي به گونه اي نظام مند شاخص هاي عملكردي بودجهاي براي ارزيابي مديران به كار گرفته مي شود. اين شيوه بودجه ريزي با توجه به تعريف خود حداقل با دو مفهوم ارتباط تنگاتنگ دارد: 1- تخصيص اعتبار بر اساس شاخص هاي عملكردي 2- امكان ارزيابي مديران بر اساس شاخص هاي مزبور هدف اصلي دراين شيوه بودجه ريزي تحويل كالاو خدمات به شهروندان با حداقل هزينه و حداكثر كيفيت است. براي تحويل كالا و خدمات با كيفيت نيز ابتدا بايد اهداف ملوب برگزيده سپس هزينه دستيابي به آن حداقل شود. براي انتخاب اهداف مطلوب يك سازمان يا وزارتخانه بايد در مرحله اول كليه وظايف زائد را كه به دلايل متعددي در مقاطع مختلف تاريخي انباشته شده است مجددا بازبيني شود، سپس وظايف و فعاليت هاي باقيمانده را بر اساس كاراترين شيوه و با حداقل هزينه در قالب كالا و خدمات ارائه كرد. به همين جهت نيز دستگاه اجرايي بايد وظايف و فعاليت مرتبط را بازبيني كند كه در برخي موارد نيازمند تغيير اساسنامه يا قانون تأسيس آن دستگاه است. در مرحله بعد دستگاه هاي اجرايي براي رسيدن به اهداف قانوني خودنياز به تعريف شاخصهايي دارند تا بتوانند موفقيت يا عدم موفقيت آنها را بر آن مبنا ارزيابي كرد. اين شاخصها بايد مقبول معتبر و قابل نظارت باشند و توسط مراجع رسمي تهيه، تصويب و ابلاغ شوند تا معيار ارزيابي دستگاه تقنيني، مدير اجرايي و دستگاه هاي نظارتي يكسان باشد. از طرف ديگر اين شاخصها بايد گوياي ظرفيتها و قابليتهاي دستگاه مورد نظر باشند به عنوان مثال اشتغالزايي براي وزارت دفاع، افزايش متراژ زندانهاي ساخته شده براي سازمان امور زندانها و افزايش ميزان درآمد جرايم رانندگي براي پليس راهنمايي و رانندگي باتوجه به وظايف اصلي اين دستگاهها شاخص هاي معتبري قلمداد نمي شود. در چارچوب بودجه ريزي عملياتي مدير اجرايي براي رسيدن به اهداف مورد نظر بايد داراي اختيارات مشخي باشد پس قوانين و مقررات متناسب اين اختيارات نيز بايد بازبيني شود. در حال حاضر قانون محاسبات عمومي كشور بيشتر نظارت بر فرايند اجرا را مدنظر قرار مي دهد تا نتيجه و محصول را بقيه قوانين و مقررات نيز به نوعي در تكميل آن تهيه و تصويب شده اند لذا امكان نظارت عملياتي در چارچوب مجموعه قوانين فعلي وجود ندارد. به اين ترتيب براي عملياتي كردن بودجه بايد برنامه هاي راهبردي تعيين شاخص عملكردي در سطوح مختلف اجرايي و سياستگذاري تهيه تصويب و زمينههاي مديريتي و قانوني جهت تقويت ظرفيتهاي سازماني فراهم شود. چارچوب پيشنهادي دولت براي بودجه 1387 اطلاعات لازم را براي ارزيابي حركت بودجه به سمت بودجهريزي عملياتي ارائه نميدهد. طبق شواهد موجود نه اهداف سازمانها و دستگاه هاي اجرايي بازبيني شده اند و نه شاخصهاي معتبري در مراجع رسمي به تصويب رسيده است. تنها معياري كه بتوان آن را نمودي از عملياتي كردن بودجه در پيش نويس بودجه 1387 قلمداد كرد استناد آن به شاخصهايي است كه بندهاي 2،3،4 گزارش توجيهي معاونت برنامه ريزي و نظارت راهبردي فرض كرده و هدف اصلي را تأكيد بر اهداف و شاخص هاي كمي، افزايش اختيارات دستگاههاي اجرايي، منظور كردن ساز و كارهاي تشويقي و نظارت كلان قرار داده است. در واقع تمامي اين اهداف منوط به وجود و كيفيت شاخصهاي كمي است كه وجود و مرجع تصويب آنها مورد ترديد جدي است. در فقدان چنين پيش نيازهايي نظارت مجلس شوراي اسلامي و حتي نظارت مؤثر معاونت برنامه ريزي و نظارت راهبردي رئيس جمهور بر بودجه مقدور نيست. بدين ترتيب در مقايسه با قالبهاي اطلاعاتي سال هاي قبل پيش نويس لايحه بودجه 1387 را ميتوان اينگونه تصوير كرد كه در شكل قبلي امكان نظارت مالي بر فرايند تخصيص اعتبارات طبق رديفهاي موجود در اسناد بودجه توسط ديوان محاسبات وجود داشت ولي در شكل جديد اين شكل نظارت نيز تضعيف شده است بدون اينكه شاخص هاي معتبري براي نظارت بر نتيجه يا محصول اعتبارات تخصيص يافته جايگزين شود. پيشنهادها 1- رفع مغايرتهاي چارچوب پيشنهادي در ارتباط با تجميع اعتبارات دستگاههاي اجرايي با اصول قانون اساسي قانون محاسبات عمومي و قانون برنامه و بودجه ضرورت دارد. اعتبارات تمامي دستگاهها (و رديفهايي) كه داراي اساسنامه يا قانون تأسيس و حكم قانوني هستند بايد به تفصيل در بودجه قابل تصويب (نه اطلاعي) وجود داشته باشد. 2-تأمين حقوق قوه مقننه در بودجه مستلزم ارائه مجموعه اطلاعاتي است كه متضمن دو ويژگي مهم پيشبينيهاي دولت در برابر قوه مقننه باشد: *ترسيم محدوده برنامه هاي عملياتي دولت در سال بودجه (سياست هاي بودجه اي، برآورد اعتبار لازم براي اجراي سياست، نتايج اجراي هر سياست و نحوه تأمين مسئوليت محاسباتي) *ارائه شاخص هاي دقيق كه آثار و نتايج كلي عمليات بودجه اي را در اداره امور و تغييرات حاصل در شاخصهاي كلان اجتماعي و اقتصادي نشان دهد. اعلام نظر قوه مقننه نسبت به مجموعه سياستها و اعتبارات پيشنهادي دولت به منزله تأديه حقوق تجويزي اين قوه است. همانگونه كه ذكر شد در روال فعلي بودجه ريزي نيز هيچگاه مجموعه اطلاعاتي كه حقوق قوه مقننه در بودجه را تأمين كند در اختيار مجلس شوراي اسلامي قرار نگرفته است. حال كه دولت از طريق الگوي پيشنهادي قصد دارد تا تسهيلاتي را براي خود در اجراي بودجه فراهم كند مجلس شوراي اسلامي نيز ميتواند با درخواست اطلاعات مزبور نسبت به استيفاي حقوق قانوني خود اقدام كند.