دولت پر از سامانه، اقتصاد تشنه داده

قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی برای همین مسئله، ساختار مشخصی پیش‌بینی کرده است: دستگاه‌ها مکلف به تولید، نگهداری، به‌روزرسانی، اشتراک‌گذاری و تبادل داده‌اند؛ کارگروه تعامل‌پذیری دولت الکترونیکی مسئول سیاست‌گذاری و نظارت بر نحوه تعامل داده‌هاست و مرکز ملی تبادل اطلاعات نیز مسیر اصلی تبادل داده میان دستگاه‌ها و کسب‌وکارها تعیین شده است. حتی در قانون تصریح شده که پایگاه‌های اطلاعاتی موضوع قانون باید به‌صورت برخط به‌روزرسانی شوند.

با این حال، ارزیابی عملکرد اجرای برنامه هفتم تا پایان شهریور ۱۴۰۴ تصویری کاملاً بی‌نقص از این معماری ارائه نمی‌کند: از ۳۵۰۵ خدمت قابل اتصال، ۲۱۲۷ خدمت به پنجره ملی خدمات دولت هوشمند متصل شده بود، اما ۲۸ دستگاه هیچ‌یک از خدمات مشمول اتصال خود را به شکل هوشمند ارائه نمی‌کردند. مهم‌تر اینکه مرکز پژوهش‌های مجلس درباره تکمیل پایگاه‌های اطلاعات پایه موضوع قانون نیز نوشته است که در یک سال اخیر اتفاق خاصی در زمینه ارتقا و تکمیل آنها رخ نداده و دستگاه‌های متولی همچنان به شیوه سابق به جمع‌آوری و نگهداری داده‌ها ادامه داده‌اند.

پس مسئله دقیقاً کجاست؟

مسئله «نبود داده» نیست؛ مسئله «جزیره‌ای بودن داده» است

تصویر رایج از حکمرانی داده این است که اگر هر دستگاه سامانه خودش را داشته باشد، مسئله حل شده است.

اما سامانه، هدف نیست؛ سامانه فقط ظرف داده است.

وقتی بانک مرکزی، سازمان امور مالیاتی، گمرک، سازمان ثبت، وزارت راه، سازمان بورس و سایر دستگاه‌ها هر کدام داده‌های خود را تولید کنند اما استاندارد، شناسه، سطح دسترسی، زمان به‌روزرسانی و سازوکار تبادل آنها هماهنگ نباشد، نتیجه نه یک نظام داده‌ای یکپارچه، بلکه مجموعه‌ای از جزایر اطلاعاتی خواهد بود.

قانون مدیریت داده‌ها دقیقاً به همین دلیل پایگاه‌های اطلاعات پایه و سازوکار تعامل‌پذیری را تعریف کرده است. برای نمونه، در این معماری پایگاه اطلاعات مالیاتی، اطلاعات خدمات بانکی و پولی، اطلاعات املاک و اسکان و اطلاعات اوراق بهادار در اختیار متولیان تخصصی قرار گرفته‌اند. هدف از این تفکیک، تولید داده در نقطه تخصصی و اتصال آن در سطح ملی است؛ نه اینکه هر دستگاه داده خود را مستقل نگه دارد و صرفاً در صورت نیاز، به‌صورت موردی آن را مبادله کند.

اما وقتی تکمیل پایگاه‌های پایه و اتصال دستگاه‌ها با سرعت مورد انتظار پیش نمی‌رود، یک نتیجه طبیعی شکل می‌گیرد: هر دستگاه بخشی از واقعیت را می‌بیند. سیاست‌گذار اما به کل واقعیت نیاز دارد.

۳۵۰۵ خدمت، ۱.۱ میلیارد تراکنش؛ اما هنوز همه در یک زمین بازی نیستند

ارزیابی مرکز پژوهش‌های مجلس یک تصویر دوگانه ارائه می‌کند.

از یک سو، زیرساخت تعامل داده‌ای کاملاً بی‌تحرک نیست. طی دوره فروردین ۱۴۰۳ تا اردیبهشت ۱۴۰۴، حدود ۱.۱ میلیارد تراکنش از مسیر مرکز ملی تبادل اطلاعات برای پنجره ملی دولت هوشمند انجام شده و ۹۸ درصد این تراکنش‌ها موفق بوده‌اند. از سوی دیگر، همین گزارش می‌گوید هنوز ۲۸ دستگاه هیچ خدمت مشمول اتصال خود را به‌صورت هوشمند ارائه نکرده‌اند.

این دو عدد در کنار هم نکته مهمی را روشن می‌کنند:ایران مسئله «نبود اتصال داده» ندارد؛ مسئله، «ناقص بودن پوشش و نابرابری بلوغ دستگاه‌ها» است.

یعنی بخشی از دولت وارد عصر تبادل داده شده، اما بخشی دیگر هنوز با منطق سامانه‌های منفرد و پایگاه‌های مستقل کار می‌کند. این وضعیت برای یک شهروند فقط به معنای تجربه سخت‌تر در دریافت خدمات نیست. برای اقتصاد، مسئله بسیار بزرگ‌تر است. چون سیاست‌گذاری اقتصادی زمانی دقیق است که داده‌ها کامل، به‌روز و قابل تطبیق باشند.

وقتی یک اقتصاد چند روایت آماری دارد

نمونه قدیمی اما مهم این مسئله، اختلاف میان آمارهای بانک مرکزی و مرکز آمار ایران است.

در سال‌های گذشته، اختلاف میان این دو مرجع در شاخص‌هایی مانند رشد اقتصادی، تولید ناخالص داخلی و تورم بارها مورد توجه قرار گرفته است. بررسی‌های منتشرشده حتی اختلاف‌های قابل توجهی را در برخی دوره‌ها نشان داده‌اند. البته همه این اختلاف‌ها الزاماً به معنای اشتباه بودن یکی از دو مرجع نیست؛ تفاوت در سال پایه، وزن‌دهی، منابع داده، روش نمونه‌گیری و روش محاسبه می‌تواند موجب تفاوت در نتایج شود.

اما اینجا یک سؤال مهم‌تر مطرح می‌شود: آیا نظام آماری کشور به اندازه کافی این تفاوت‌ها را برای استفاده‌کننده نهایی توضیح و قابل تطبیق می‌کند؟

برای یک اقتصاددان، سرمایه‌گذار یا سیاست‌گذار، صرفاً دانستن اینکه دو عدد متفاوت هستند کافی نیست. باید مشخص باشد:این دو عدد بر چه تعریفی بنا شده‌اند؟ از چه جامعه آماری استفاده کرده‌اند؟ داده اولیه از کجا آمده است؟ کدام روش در سیاست‌گذاری رسمی مبناست؟ و مهم‌تر از همه، آیا امکان دسترسی به داده‌های خام یا فراداده لازم برای راستی‌آزمایی وجود دارد؟

اختلاف روش‌شناسی قابل توضیح است؛ اختلافی که بدون توضیح بماند، مسئله حکمرانی داده است.

جزیره‌های داده فقط تصمیم دولت را سخت نمی‌کنند

وقتی داده‌های دستگاه‌های مختلف به‌موقع و با استاندارد مشترک در اختیار یکدیگر قرار نگیرند، هزینه آن فقط به دولت محدود نمی‌شود.

یک بنگاه اقتصادی را در نظر بگیریم. اطلاعات مالی آن نزد یک نهاد است، وضعیت مالیاتی نزد نهادی دیگر، اطلاعات تسهیلات نزد بانک، اطلاعات مالکیت نزد سازمان ثبت و وضعیت معاملات یا افشای مالی آن ـ اگر بورسی باشد ـ نزد بازار سرمایه. اگر این داده‌ها به‌صورت استاندارد و قابل تطبیق به یکدیگر متصل باشند، هم سیاست‌گذار می‌تواند تصویر دقیق‌تری از بنگاه داشته باشد و هم ریسک خطا، فرار مالیاتی، تخصیص نادرست منابع و تصمیم‌گیری ناقص کاهش پیدا می‌کند.

اما اگر هر دستگاه تنها قطعه خودش را ببیند، تصمیم‌گیر عملاً با پازلی مواجه است که قطعات آن روی یک میز پراکنده‌اند. و اینجا یک خطر بزرگ‌تر شکل می‌گیرد: خلأ اطلاعاتی می‌تواند به فضای تصمیم‌گیری سلیقه‌ای تبدیل شود.

هرقدر داده کمتر به هم متصل باشد، اتکای سیاست‌گذار به برآورد، گزارش موردی، مکاتبه، استعلام و تصمیم فردی بیشتر می‌شود. در اقتصادی با منابع محدود، این یعنی افزایش احتمال خطا در تخصیص منابع.

چرا سامانه جدید لزوماً به معنی حکمرانی جدید نیست؟

یکی از دام‌های سیاست‌گذاری دیجیتال این است که ایجاد سامانه با حل مسئله اشتباه گرفته شود.

هر سامانه جدید هزینه طراحی، نگهداری، امنیت، نیروی انسانی و زیرساخت دارد. اگر سامانه جدید بدون تعیین دقیق رابطه‌اش با پایگاه‌های موجود ایجاد شود، به جای کاهش پراکندگی می‌تواند یک لایه دیگر به این پراکندگی اضافه کند. به همین دلیل، خود اسناد ارزیابی اجرای برنامه هفتم نیز به مسئله سامانه‌های موازی و ضرورت حرکت به سمت تکمیل پایگاه‌های پایه و تعامل‌پذیری اشاره دارند.

حکمرانی داده یعنی قبل از پرسیدن اینکه چه سامانه‌ای بسازیم؟ پرسیده شود: این داده قبلاً کجا بوده؟ مالک آن کیست؟ چه کسی مسئول کیفیت آن است؟ چه کسی باید به آن دسترسی داشته باشد؟ چرا داده موجود قابل استفاده نیست؟ و این سامانه جدید قرار است کدام خلأ واقعی را پر کند؟

اگر این پرسش‌ها پاسخ نداشته باشند، فناوری ممکن است فقط شکل جدیدی از بروکراسی قدیمی باشد.

قانون وجود دارد؛ گره در اجرا و مسئولیت‌پذیری است

نکته قابل‌توجه این است که ایران از نظر قانونی برای تعامل‌پذیری داده، دست‌کم از صفر شروع نمی‌کند.

قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی، هم متولیان را مشخص کرده، هم سازوکار تعامل را تعریف کرده و هم برای دستگاه‌هایی که در تولید، نگهداری، به‌روزرسانی و تبادل داده مسئولیت دارند تکلیف تعیین کرده است. حتی کارگروه تعامل‌پذیری موظف شده گزارش عملکرد دستگاه‌های مشمول را هر سه ماه به مجلس و شورای عالی فضای مجازی ارائه کند.

با وجود این، در مردادماه ۱۴۰۵، مجلس بررسی نحوه اجرای همین قانون را کلید زد؛ محوری که به گفته نایب‌رئیس کمیسیون اصل ۹۰، بررسی آخرین وضعیت اجرای احکام قانون در دستگاه‌هایی است که برای آنها تکلیف یا وظیفه تعیین شده است.

این اتفاق یک پیام مهم دارد: مسئله امروز دیگر فقط داشتن قانون نیست؛ مسئله سنجش میزان اجرای قانون است.

به بیان ساده، اکنون باید بتوانیم برای هر پایگاه اطلاعات پایه، هر دستگاه متولی و هر حکم قانونی، یک سؤال روشن مطرح کنیم: چه چیزی باید انجام می‌شد و امروز دقیقاً چه چیزی انجام شده است؟

سؤال بعدی؛ داده‌ها دقیقاً کجا گیر کرده‌اند؟

گزارش نخست پرونده نشان داد که ایران با وجود قوانین و زیرساخت‌های متعدد، هنوز به یک معماری کامل حکمرانی داده دست پیدا نکرده، و حالا گزارش دوم یک گام جلوتر آمده است: مشکل اصلی در بسیاری از نقاط، نبود داده نیست؛ نبود اتصال، استاندارد مشترک، به‌روزرسانی منظم و مسئولیت‌پذیری روشن درباره داده است.

اما هنوز یک سؤال مهم بی‌پاسخ مانده:این جزیره‌های اطلاعاتی دقیقاً در کدام بخش‌های اقتصاد بیشترین هزینه را ایجاد می‌کنند؟

آیا در نظام مالیاتی؟ در تسهیلات بانکی؟ در بازار ارز؟ در املاک و زمین؟ در تجارت خارجی؟ یا در بازار سرمایه؟

گزارش بعدی از همین‌جا شروع خواهد شد؛ یعنی به جای صحبت درباره داده به‌صورت کلی، سراغ رانت، عدم تقارن اطلاعاتی و تخصیص منابع برویم.

چرا که وقتی یک بازیگر به داده‌ای دسترسی دارد و دیگری ندارد، یا وقتی اطلاعات یک بازار برای همه بازیگران با کیفیت و سرعت یکسان منتشر نمی‌شود، مسئله دیگر صرفاً فنی نیست. اطلاعات نابرابر، در اقتصاد می‌تواند به قدرت نابرابر تبدیل شود.

و اینجا است که باید پرسید:

چه کسانی از اقتصاد کم‌داده سود می‌برند؟