نقبي بر قانون معادن

اشاره: سلسله مقالات نقبي بر معادن تحليلي است از نقاط ضعف قانون معادن و اثرات آن بر روند فعاليت‌هاي معدني كه توسط مهندسان محمد صبور و سيامك هوشيارخواه كارشناسان سازمان صنايع و معادن استان تهران مورد بررسي قرار گرفته و در چند بخش به رشته تحرير درآمده كه به مرور در اختيار خوانندگان محترم قرار خواهد گرفت.

ماده 8 قانون معادن

يكي از مهمترين و شايد بحث‌برانگيزترين موضوعات قانون معادن، ماده 8 اين قانون است. در اين ماده نظر قانونگذار احقاق حقوق كاشفين معادن و برگشت سرمايه‌گذاري كاشف معدن و اعطاي حق اولويت در يك دوره بهره‌برداري معدن بوده، در حالي‌كه قانون مذكور در اين مورد نتوانسته است رضايت دست‌اندركاران اين بخش را تامين كند و اگر ايرادات وارده به اين ماده قانوني را طبقه‌بندي نماييم شامل3 مورد اساسي ذيل خواهد بود كه شرح هر مورد در ادامه اين بحث آمده است. ايرادات وارد به اين ماده قانوني عبارتست از:

1) فرصت ناكافي و محدود يكساله كاشف جهت راه‌اندازي و بهره‌برداري معدن

در اين ارتباط فرصت محدود يكساله جهت درخواست بهره‌برداري و راه‌اندازي معدن توسط كاشفين معادن در اكثريت ذخاير مكشوفه كشور كافي نيست كه مهمترين دلايل آن عبارتست از:

الف) از جمله مسائلي كه دارندگان گواهي كشف در بهره‌‌برداري معادن با آن مواجه هستند كيفيت پايين مواد معدني است كه فاقد كاربري لازم در واحدهاي مصرف‌كننده هستند و اين مطلب به‌خصوص در مواد معدني طبقه دو مصداق عيني دارد.

«صدور هر گواهي كشف به‌منزله اقتصادي بودن معدن جهت راه‌اندازي معدن نيست و آمار گواهي كشف كانسارهاي متعدد در كشور كه تاكنون مورد بهره‌برداري واقع نشده‌اند دليل اين مدعاست».

موادي از قبيل خاك‌هاي صنعتي كه اختلاطي از كاني‌هاي رسي نظير كائولن، بال كلي، فلدسپات، بنتونيت، خاك‌هاي نسوز و... هستند، به‌علت متغير بودن درصد كاني‌هاي متشكله، جهت كاربري در صنايع، نيازمند كانه‌آرايي و فرآوري اوليه هستند.

اين ادعا در مورد ذخاير متعدد سيليس در سطح كشور نيز صادق است چرا كه به‌علت عيار نه چندان مطلوب اين‌گونه كانسارها امكان مصرف آنها در واحدهاي توليدي شيشه‌سازي نيست و همچنين فاقد خواص فيزيكوشيميايي لازم جهت توليد ماسه‌هاي ريخته‌گري و فروسيليس و... خواهد بود. عدم كاربري به‌علل فوق‌الذكر در ديگر مواد معدني از قبيل سنگ و خاك نسوز، بوكسيت، بنتونيت، فلدسپات، كائولن، سنگ‌هاي تزييني نيز بررسي و شناسايي شده است.

ب) يكي ديگر از موارد، نبود بازار مصرف مناسب است كه اين خود مي‌تواند به‌علت توليد بيش از نياز بازار مصرف باشد و يا مواد از نوع صادراتي است كه در داخل كشور چندان مورد مصرف ندارد و بازاريابي ماده معدني در خارج از كشور نيز در مدت يكسال عملا براي كاشف امكان‌پذير نيست. از اين گروه مواد معدني مي‌توان به سلستين، سنگ‌هاي نيمه قيمتي و مواد معدني طبقه يك از قبيل سنگ آهك، سنگ نمك اشاره كرد.

ج) از مهمترين موانعي كه در سال‌هاي اخير سد راه بهره‌برداري معادن شده است ممانعت دستگاه‌هاي اجرايي نظير سازمان‌هاي محيط‌زيست ومنابع طبيعي و حتي گاها اداره اوقاف و ناهماهنگي‌هاي دستگاه‌هايي از قبيل فرمانداري و بخشداري‌ها و تفسير به راي كارشناسان اين دستگاه‌ها در اجراي قوانين موضوعه دستگاه متبوع است. هرچند صدور پروانه اكتشاف و بهره‌برداري معادن وفق قانون معادن و طبق مقررات و با استعلام از دستگاه‌هاي اجرايي ذيربط انجام مي‌‌شود وليكن در زمان راه‌اندازي معادن و اجراي طرح بهره‌برداري در موارد متعددي شاهد ممانعت دستگاه‌هاي مذكور به‌دلائل وقوع محدوده معدن در طرح‌هاي مرتع داري منابع طبيعي و پروانه چرا و نيز مخالفت ادارات محيط‌زيست به‌دليل شرايط زيست‌محيطي مناطق هستيم. در اين شرايط امكان احداث راه دسترسي، ايجاد كارگاه معدن و تردد ماشين‌آلات و هرگونه فعاليت معدن ميسر است.

د) در مواردي نيز بهره‌برداري از معدن مستلزم احداث واحد كانه‌آرايي است كه معادن مخلوط كوهي و معادن سنگ لاشه به‌منظور توليد شن و ماسه و نيز معادن آهك جهت فرآوري و سنگ گچ از اين جمله هستند واحداث چنين واحدهايي مطمئنا به زمان بيش از يكسال نياز خواهد داشت و جهت احداث واحدهاي كانه‌آرايي و فرآوري معدني و اخذ مجوز جهت احداث پست برق و حفر چاه آب صنعتي از ديگر مواردي است كه يك پروسه زمان بر خواهد بود.

هـ) وقوع معادن در مناطق محروم و دوردست نسبت به صنايع و مراكز مصرف و نبود امكانات و تمركز جمعيت از ديگر موارد است. معادن دور دست به لحاظ افزايش قيمت تمام شده و هزينه توليد و هزينه گزاف حمل مواد معدني عملا امكان فعاليت نداشته چراكه اجراي طرح در اين نقاط اقتصادي نيست و فرصت يكساله جهت بهره‌برداري زمان مناسبي جهت رقابت با معادني كه داراي پارامترهاي مناسب اقتصادي نيست، نخواهد بود.

و) در اجراي پروژه‌هاي بزرگ صنعتي نظير كارخانه سيمان شناسايي مواد اوليه از مهمترين امور برنامه‌ريزي شده محسوب شده و پس از اكتشاف مواد خام معدني است كه اجراي طرح احداث كارخانه و تاسيسات مربوطه وارد مرحله عملياتي مي‌شود و معمولا اين‌گونه طرح‌ها از آغاز تا پايان پروژه مستلزم صرف زمان حد اقل 2 تا 5 سال خواهد بود. بنابر اين پس از اكتشاف معادن مربوطه تا اتمام واحد سيمان عملا فعاليت معادن با توجه به حجم استخراج با تناژ ميليوني آن امكان‌پذير نخواهد بود.

ز) موانع محلي و منطقه‌اي نيز يكي از مشكلات متقاضيان بهره‌برداري است. به‌گونه‌اي كه متاسفانه اكتشاف معادن عموما عكس‌العمل منفي ساكنين محلي را در پي خواهد داشت هر چند معادن تا زماني‌كه به بخش خصوصي جهت اكتشاف واگذار نشده است فاقد متقاضي است. بنابراين دست‌اندركاران اين بخش جهت ايجاد راه دسترسي، ايجاد كارگاه استخراج و تردد ماشين‌آلات نا چار به جلب رضايت معترضين محلي هستند كه مستلزم صرف وقت و هزينه زيادي خواهد بود كه مهلت مقرر در ماده 8 قانون معادن جهت اين امر كافي نيست. در سال‌هاي اخير تعداد زيادي از مكتشفين معادن به‌دلائل فوق‌الذكر موفق به راه‌اندازي معادن و اخذ پروانه بهره‌برداري در مهلت قانوني نشده و با توجه به انقضاي مهلت مقرر در ماده 8 قانون، اين سازمان نسبت به استعلام از وزارت متبوع جهت واگذاري معادن مورد درخواست اقدام كرده است و «موافقت وزارت متبوع با واگذاري معادن به دارنده گواهي كشف، با توجه به انقضاي مهلت مقرر در ماده 8 به اعتقاد بسياري از كارشناسان خالي از اشكال نبوده و متناقض با نص صريح ماده 8 قانون معادن است».

با عنايت به موارد فوق‌الذكر اجراي ماده 8 قانون معادن در اكثريت معادن مكشوفه غيرممكن شده وحتي در مواردي كه واگذاري طبق مفاد ماده مذكور و براساس درخواست بهره‌برداري مكتشف معدن در موعد مقرر انجام پذيرفته عملا از زمان صدور گواهي كشف معدن تا صدور پروانه بهره‌برداري دو تا سه سال به‌طول مي‌انجامد و در واقع در اين خصوص نظر قانون معادن تامين نشده كه به‌نظر مي‌رسد فرصت يكساله جهت رفع موانع و مشكلات ياد شده كافي نبوده و موجب نارضايتي دست‌اندركاران بخش معادن را فراهم ساخته است.

2) كنكاش در ايراد دوم وارده به ماده 8 قانون ـ ابهام در حقوق كاشف بر ذخيره مكشوفه

در صورت واگذاري معدن به غيركاشف معدن وطبق ماده 21 آيين‌نامه اجرايي، جلب رضايت كاشف به‌منظور جبران هزينه سرمايه‌گذاري اكتشافي انجام شده پيش‌بيني شده است و اصولا در صورت واگذاري معدن به غيركاشف، حق و حقوق كاشف معدن بر ذخيره مكشوفه كه دهها وحتي صدها سال مي‌تواند به‌طور مداوم مورد بهره‌برداري واقع شود ناديده گرفته شده است. البته لازم به‌ذكر است كه براساس قانون موجود، كاشف معدن در صورت استفاده از امتياز ماده 8 حق استخراج و بهره‌برداري تا پايان عمر معدن را خواهد داشت و منحصرا كاشف در اين‌صورت به حقوق حقه خود دست خواهد يافت. هرچند قانون در اين مورد به صراحت عامل بهره‌برداري را ملزم به جلب رضايت كاشف قبل از شروع بهره‌برداري كرده است وليكن در سال‌هاي اخير اجراي ماده 21 بعضا امكان‌پذير نبوده و در بسياري موارد به‌علت عدم توافق طرفين معدن بلاتكليف مانده و امكان راه‌اندازي آن وجود نداشته است و يا اينكه معدن بدون حصول توافق توسط عامل يا منتخب مورد بهره‌برداري واقع شده و كاشف معدن به حقوق خود دست نيافته و پرونده حقوقي شده و به‌دليل نقايص ماده 8 قانون معادن حتي در صورت صدور حكم از طريق محاكم قضايي يكي از طرفين همچنان مدعي حقوق از دست رفته خود است.

طبق ماده 12 قانون معادن مصوب سال 1317 شمسي و نيز طبق ماده 15 قانون معادن مصوب سال1331 شمسي استخراج‌كننده معدن مكلف به اختصاص 5/0 درصد محصول استخراج شده يا بهاي آن به نرخ روز و به اختيار كاشف از تاريخ شروع بهره‌برداري تا 25 سال و نيز پرداخت هزينه‌هاي اكتشافي به كاشف بوده است و براساس قانون مصوب سال 1362 به كاشف معدن به‌جاي پرداخت درصدي از قيمت فروش محصول استخراج شده از معدن جايزه كشف متناسب با ذخيره كانسار پرداخت مي‌شد.

اما در قانون مصوب سال1377 كاشف در بهره‌برداري از ذخيره داراي اولويت بوده وليكن در صورت واگذاري معدن به عامل منتخب وزارت صنايع و معادن، منحصرا هزينه‌هاي اكتشاف كانسار به كاشف پرداخت مي‌شود.

در اين ارتباط به‌نظر مي‌رسد كاشف تا سقف ذخيره مورد تاييد در گواهي كشف داراي حقوقي است كه «پيشنهاد مي‌‌شود به‌عنوان اعطاي امتياز به كاشف معدن، همانند عوارض منابع طبيعي (3 درصد بازسازي مناطق عمليات معدني) درصدي از فروش ماده معدني راجهت اين امر اختصاص داد».

در وضعيت فعلي بخش خصوصي تمايل چنداني به سرمايه‌گذاري در پروژه‌هاي اكتشافي كشور نداشته و سرمايه‌گذاري‌هاي در حال اجرا نيز در عمل با مشكلات عديده‌اي مواجهند كه مقرون به صرفه‌ترين راه، بخشيدن عطاي معدن به لقايش است.

3) در نظر نگرفتن حقوق كاشف در صورت عدم بهره‌برداري معدن

از نقايص وارده به ماده 8، ناديده گرفتن حقوق كاشف پس از استفاده از امتياز ماده 8، درصورت عدم تمديد پروانه است كه اين‌گونه بهره‌برداران را ‌مي‌توان به دوگروه دسته‌بندي كرد.

الف) گروه اول بهره‌برداراني هستند كه پس از صدور پروانه بهره‌برداري به‌دلائل منطقي ذكر شده در ايراد اول وارده به ماده 8 از قبيل نبود بازار مصرف، كيفيت پايين ماده معدني، اقتصادي نبودن معدن، هزينه زياد حمل‌ونقل نسب به قيمت فروش و... موفق به راه‌اندازي معدن نشده و سلب صلاحيت شده و به‌علت عدم تمديد پروانه، معدن از يد كاشف كانسار خارج مي‌شود.

ب) گروه دوم شامل بهره‌برداراني است كه پس از لغو پروانه بهره‌برداري دوره اول بنا به دلايل فوق‌الذكر تمايلي به تمديد آن نداشته و معدن توسط وزارت متبوع به عامل منتخب واگذار مي‌شود و در اين فاصله به‌واسطه بروز عاملي مثل احداث واحد صنعتي يا فرآوري در منطقه، راه‌اندازي معدن اقتصادي شده و مورد بهره‌برداري بهره‌بردار دوم واقع مي‌شود.

موارد فوق‌الذكر مويد ناكارآمدي اين ماده قانوني است كه اصلاح آن موجب رشد و شتاب بيشتر چرخ معدن در مسير توسعه و شكوفايي معادن كشور خواهد شد.

در برنامه چشم‌انداز 20 ساله كشور افق 1404 شمسي بخش صنعت و معدن كشور از اهميت فوق‌العاده‌اي برخوردار است و در رسيدن به اهداف عاليه نظام جهت اين دو بخش فعال كشور برنامه‌ريزي خاص صورت خواهد گرفت و در افزايش توليد ناخالص ملي بخش صنعت و معدن مسئوليت خطيري را بر عهده خواهند داشت. جهت حصول نتايج پيش‌بيني شده در برنامه مذكور نيازمند بسترسازي مناسبي خواهيم بود كه در بخش معادن اصلاح قوانين و مقررات يكي از عوامل موثر در موفقيت خواهد بود.

هرچند در دهه‌هاي اخير بخش خصوصي در راه‌اندازي و بهره‌برداري معادن نقش كمرنگي داشته‌اند وليكن بر اساس قانون معادن مصوب سال 1377 واگذاري معادن تحت بهره‌برداري دولت به بخش خصوصي سرعت و شتاب گرفته و در حال حاضر قريب به اتفاق معادن كوچك كشور توسط بخش خصوصي مورد بهره‌برداري واقع مي‌شود و در اجراي اصل 44 قانون اساسي واگذاري بخشي از سهام معادن بزرگ به بخش خصوصي نيز مجاز اعلام شده است كه با اين اوصاف بخش خصوصي نقش كليدي در معادن كشور خواهند داشت.