بودجه ایران؛ دخل و خرجی که سال‌هاست با هم جور درنمی‌آیند
بورس نیوز_ وقتی دولت پول کم می‌آورد، هزینه آن فقط در جدول‌های بودجه باقی نمی‌ماند. کسری بودجه می‌تواند خودش را در قالب استقراض، انتشار اوراق، کاهش سرمایه‌گذاری عمرانی، فشار بیشتر بر نظام بانکی، افزایش بدهی دولت و در نهایت تورم نشان دهد. به همین دلیل، ناترازی بودجه برخلاف ظاهر حسابداری و پیچیده‌اش، یکی از ملموس‌ترین ناترازی‌های اقتصاد ایران است؛ ناترازی‌ای که اگر سال‌به‌سال تکرار شود، به‌تدریج از یک شکاف مالی به یک مسئله ساختاری تبدیل می‌شود.
بودجه ۱۴۰۵ نیز با همین مسئله روبه‌روست. مرکز پژوهش‌های مجلس در بررسی لایحه بودجه، کسری تراز عملیاتی را حدود ۶۱۵ هزار میلیارد تومان برآورد کرده بود؛ یعنی درآمد‌های جاری دولت برای پوشش کامل هزینه‌های جاری کافی نیست. از سوی دیگر، تراز سرمایه‌ای نیز برای نخستین‌بار منفی شده و حدود ۳۲۵ هزار میلیارد تومان برآورد شده است. البته این دو رقم را نباید بدون توضیح «کسری قطعی بودجه» نامید، اما کنار هم قرار گرفتن آنها تصویری روشن از شکاف میان منابع پایدار و تعهدات دولت ارائه می‌دهد.
مسئله از جایی شروع می‌شود که درآمد‌های پایدار کفاف هزینه‌های جاری را نمی‌دهد
تراز عملیاتی شاید یکی از مهم‌ترین اعداد برای فهم بیماری بودجه ایران باشد. این تراز نشان می‌دهد دولت تا چه اندازه می‌تواند هزینه‌های جاری خود را از محل درآمد‌های جاری، به‌ویژه مالیات، تأمین کند. وقتی این تراز منفی است، معنای ساده‌اش این است که دولت برای اداره امور جاری خود نیز ناچار است به منابع دیگری متوسل شود؛ منابعی که قرار بود بخشی از آنها صرف سرمایه‌گذاری و ایجاد ظرفیت جدید برای اقتصاد شوند.
این مسئله در بودجه ۱۴۰۵ با وجود کاهش کسری تراز عملیاتی نسبت به سال قبل همچنان پابرجاست. مرکز پژوهش‌های مجلس رقم این کسری را ۶۱۵ همت اعلام کرده و همزمان هشدار داده که تراز سرمایه‌ای نیز برای نخستین‌بار منفی شده است. نکته مهم همین‌جاست: اگر دولت برای هزینه‌های جاری خود به منابعی متکی شود که ماهیت پایدار ندارند، در واقع بخشی از هزینه امروز را به منابع فردا منتقل کرده است.
بودجه در این حالت شبیه خانواری می‌شود که درآمد ماهانه‌اش برای هزینه‌های ثابت کافی نیست و هر ماه بخشی از مخارج را با فروش دارایی یا قرض گرفتن تأمین می‌کند. ممکن است مدتی این شیوه ادامه پیدا کند، اما اگر درآمد افزایش پیدا نکند و ساختار هزینه نیز اصلاح نشود، بدهی و فروش دارایی جای درآمد را می‌گیرند و در نهایت خودشان به یک مسئله جدید تبدیل می‌شوند.
مالیات بیشتر شده، اما هنوز کافی نیست
یکی از پاسخ‌های طبیعی به کسری بودجه، افزایش درآمد‌های مالیاتی است. اتفاقاً دولت در سال ۱۴۰۵ نیز روی این مسیر حساب ویژه‌ای باز کرده است. درآمد مالیاتی در پنج ماه نخست امسال به حدود ۷۹۹.۷ هزار میلیارد تومان رسیده که نسبت به مدت مشابه سال قبل ۵۶.۲ درصد افزایش نشان می‌دهد. این عدد در نگاه نخست امیدوارکننده است، اما وقتی با رقم پیش‌بینی‌شده در بودجه مقایسه شود، تصویر متفاوتی به دست می‌آید.
بر اساس اعلام رئیس کل سازمان امور مالیاتی، برای پنج ماه نخست سال حدود یک هزار و ۱۶۶ همت درآمد مالیاتی پیش‌بینی شده بود، اما وصولی به حدود ۸۰۰ همت رسید؛ یعنی حدود ۳۶۶ همت از رقم مورد انتظار در این بازه زمانی محقق نشده است؛ بنابراین حتی در شرایطی که درآمد‌های مالیاتی رشد قابل توجهی داشته‌اند، فاصله میان «رشد درآمد» و «تحقق هدف بودجه» همچنان وجود دارد.
این تفاوت مهم است. افزایش ۵۶ درصدی درآمد مالیاتی لزوماً به معنای حل مسئله درآمد‌های دولت نیست؛ زیرا اگر هزینه‌ها و اهداف بودجه‌ای نیز با سرعت بیشتری رشد کرده باشند، دولت همچنان با شکاف منابع مواجه خواهد بود. سخنگوی سازمان امور مالیاتی نیز پیش‌تر اعلام کرده بود که حتی در صورت تحقق کامل مالیات‌های پیش‌بینی‌شده، این درآمد‌ها حداکثر حدود ۴۸ درصد هزینه‌های دولت را پوشش می‌دهد و بخش باقی‌مانده باید از منابع دیگری تأمین شود.
بنابراین مسئله را نمی‌توان فقط با افزایش فشار مالیاتی حل‌شده تلقی کرد. اگر پایه‌های مالیاتی گسترش پیدا نکنند و سهم فعالیت‌های غیرمولد، فرار مالیاتی و معافیت‌های ناکارآمد کاهش نیابد، افزایش نرخ یا فشار بر مودیان موجود می‌تواند به جای اصلاح ساختار، صرفاً شکل توزیع هزینه را تغییر دهد.
نفت و اوراق؛ منابعی که جای درآمد پایدار را می‌گیرند
وقتی درآمد‌های پایدار کافی نیست، دولت به سراغ منابع دیگری می‌رود؛ نفت، واگذاری دارایی‌ها، برداشت از صندوق توسعه ملی و انتشار اوراق. مسئله این نیست که استفاده از این ابزار‌ها ذاتاً اشتباه است. هیچ بودجه‌ای بدون ابزار‌های تأمین مالی انعطاف‌پذیر اداره نمی‌شود. مشکل زمانی ایجاد می‌شود که این منابع به جای تأمین مالی سرمایه‌گذاری و مدیریت شوک‌های موقت، به ابزار دائمی برای پوشاندن شکاف میان درآمد و هزینه تبدیل شوند.
مرکز پژوهش‌های مجلس در بررسی لایحه بودجه ۱۴۰۵ به نکته مهمی اشاره کرده بود: خالص منابع صادراتی نفت، میعانات و گاز در لایحه نسبت به ارقام سال جاری ۳۹ درصد کاهش یافته بود. همزمان منابع پیش‌بینی‌شده از محل مولدسازی دارایی‌ها و واگذاری سهام شرکت‌های دولتی نیز از ۱۶۰ همت در قانون بودجه ۱۴۰۴ به حدود ۲۱.۵ همت در لایحه ۱۴۰۵ کاهش یافته بود؛ کاهش شدیدی که خود مرکز پژوهش‌ها آن را ناشی از تلاش برای واقع‌بینانه‌تر کردن این منابع می‌دانست، چرا که عدم تحقق این ردیف‌ها در سال‌های گذشته یکی از عوامل ایجاد کسری در میانه سال بوده است.
این اتفاق از یک جهت مثبت است: بودجه‌ای که منابع غیرقابل تحقق را کمتر خوش‌بینانه برآورد کند، روی کاغذ واقعی‌تر است. اما از طرف دیگر، یک واقعیت ناخوشایند را هم نشان می‌دهد؛ یعنی دولت هنوز برای تأمین هزینه‌های خود با محدودیت جدی منابع پایدار مواجه است.
در چنین شرایطی، انتشار اوراق به یکی از ابزار‌های اصلی تأمین مالی تبدیل می‌شود. اوراق برخلاف استقراض مستقیم از بانک مرکزی الزاماً اثر تورمی فوری و مستقیم ندارد و اتفاقاً می‌تواند ابزار سالم‌تری برای مدیریت کسری باشد؛ اما یک تفاوت مهم وجود دارد: کسری را از بین نمی‌برد، بلکه بخشی از آن را به آینده منتقل می‌کند.
بدهی امروز، تعهد فرداست
اوراق زمانی می‌تواند ابزار قابل‌قبولی برای تأمین مالی باشد که دولت توان بازپرداخت اصل و سود آن را در سال‌های آینده داشته باشد. در غیر این صورت، بدهی جدید جای بدهی قبلی را می‌گیرد و دولت وارد چرخه‌ای می‌شود که بخش بیشتری از منابع سال‌های بعد باید صرف تسویه تعهدات گذشته شود.
این همان نقطه‌ای است که ناترازی بودجه می‌تواند به سایر بخش‌های اقتصاد سرایت کند. دولت برای تأمین مالی خود با بازار سرمایه و شبکه بانکی رقابت می‌کند؛ منابع مالی محدود است و هرچه سهم دولت از این منابع بیشتر شود، دسترسی سایر متقاضیان به منابع نیز می‌تواند تحت تأثیر قرار گیرد. به‌خصوص در اقتصادی که بنگاه‌ها همین حالا نیز برای سرمایه در گردش و توسعه به نظام بانکی وابسته‌اند.
از این منظر، گزارش قبلی این پرونده درباره بانک‌های ناتراز، از اینجا دوباره به بودجه متصل می‌شود. بانک ناتراز به‌تنهایی یک مسئله است، اما وقتی دولت نیز با کسری مزمن مواجه باشد، رابطه دولت و شبکه بانکی می‌تواند پیچیده‌تر شود. بدهی‌ها، تکالیف، تأمین مالی و فشار برای حفظ جریان هزینه‌ها در نهایت در یک شبکه به هم متصل قرار می‌گیرند.
اولین قربانی کسری بودجه، سرمایه‌گذاری است
یکی از هزینه‌هایی که شاید کمتر از تورم دیده شود، هزینه‌ای است که کسری بودجه به آینده اقتصاد تحمیل می‌کند. دولت وقتی با کمبود منابع مواجه می‌شود، پرداخت حقوق، یارانه، تعهدات جاری و هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر معمولاً در اولویت قرار می‌گیرند. در مقابل، پروژه‌های عمرانی و سرمایه‌گذاری‌هایی که اثرشان در سال‌های آینده ظاهر می‌شود، آسان‌تر قابل تعویق هستند.
این اتفاق اگر به‌صورت موقت رخ دهد، شاید قابل مدیریت باشد؛ اما وقتی به یک الگوی دائمی تبدیل شود، ظرفیت رشد اقتصاد را فرسوده می‌کند. جاده‌ای که ساخته نمی‌شود، شبکه آبی که نوسازی نمی‌شود، زیرساختی که توسعه پیدا نمی‌کند و پروژه‌ای که هر سال به سال بعد منتقل می‌شود، در نهایت خودش را در کاهش بهره‌وری، افزایش هزینه تولید و پایین آمدن ظرفیت رشد نشان می‌دهد.
اینجاست که ناترازی بودجه از یک مسئله حسابداری به یک مسئله رشد اقتصادی تبدیل می‌شود. دولت امروز برای تأمین هزینه‌های امروز، بخشی از سرمایه‌گذاری فردا را قربانی می‌کند و اقتصاد فردا نیز با ظرفیت کمتری برای تولید درآمد و مالیات روبه‌رو خواهد شد. در نتیجه، همان دولت در سال‌های بعد دوباره با مشکل کمبود منابع مواجه می‌شود.
چرا این چرخه متوقف نمی‌شود؟
اگر به چهار گزارش این پرونده در کنار یکدیگر نگاه کنیم، یک الگوی مشترک دیده می‌شود. در انرژی، سال‌ها سرمایه‌گذاری ناکافی و قیمت‌گذاری و مصرف نامتوازن به ناترازی برق و گاز رسید. در بانک‌ها، انباشت دارایی‌های کم‌کیفیت، ضعف سرمایه و تصمیم‌های اعتباری هزینه خود را به شبکه پولی منتقل کرده است. حالا در بودجه نیز با ساختاری روبه‌رو هستیم که درآمد‌های پایدار آن با مجموعه‌ای از تعهدات و هزینه‌های فزاینده همخوانی ندارد.
وجه مشترک همه اینها یک نکته است: بحران معمولاً زمانی دیده می‌شود که دیگر برای حل آن ارزان نیست.
کسری بودجه امروز فقط اختلاف میان دو ستون «منابع» و «مصارف» نیست. اگر این کسری از مسیر بدهی و اوراق جبران شود، تعهدی برای آینده ساخته می‌شود؛ اگر از مسیر کاهش سرمایه‌گذاری جبران شود، ظرفیت رشد آینده کاهش پیدا می‌کند؛ اگر از مسیر فشار بر شبکه بانکی تأمین شود، به مسئله پول و اعتبار منتقل می‌شود و اگر نهایتاً به منابع پولی متوسل شود، می‌تواند به تورم دامن بزند.
به همین دلیل، پرسش اصلی دیگر این نیست که «کسری بودجه امسال چقدر است؟» پرسش مهم‌تر این است که چرا اقتصاد ایران هر سال باید راهی تازه برای پوشاندن شکاف دخل و خرج دولت پیدا کند؟
صورت‌حساب ناترازی؛ از بودجه تا کل اقتصاد
در سه گزارش قبلی این پرونده، هر بار با یک ناترازی مواجه شدیم که در ظاهر متعلق به یک بخش مشخص بود، اما هزینه آن از مرز همان بخش عبور می‌کرد. برق فقط مسئله وزارت نیرو نبود؛ هزینه آن به کارخانه و تولید رسید. بانک فقط مسئله بانک مرکزی نبود؛ هزینه آن می‌توانست به اعتبار، تورم و تولید منتقل شود. حالا بودجه نیز فقط مسئله سازمان برنامه و خزانه نیست؛ زیرا تصمیم درباره نحوه تأمین کسری، مستقیماً بر بازار پول، بازار سرمایه، تولید، تورم و قدرت خرید مردم اثر می‌گذارد.
شاید به همین دلیل باشد که ناترازی‌های اقتصاد ایران را نباید جدا از یکدیگر دید. انرژی برای تولید به سرمایه نیاز دارد؛ تولید برای سرمایه در گردش به بانک وابسته است؛ بانک در یک محیط اقتصادی متاثر از سیاست مالی دولت فعالیت می‌کند و دولت نیز برای درآمد‌های مالیاتی خود به فعالیت همین بنگاه‌ها وابسته است. هرجا یکی از این حلقه‌ها ضعیف شود، فشار می‌تواند به حلقه بعدی منتقل شود.
در چنین شرایطی، کسری بودجه دیگر یک اتفاق سالانه نیست؛ بخشی از یک چرخه است. چرخه‌ای که در آن دولت برای پرداخت هزینه‌های امروز، از منابع آینده استفاده می‌کند و اقتصاد نیز برای جبران هزینه‌های گذشته، هر سال با صورت‌حساب بزرگ‌تری روبه‌رو می‌شود.
پرونده ناترازی‌ها، اما هنوز به پایان نرسیده است. تا اینجا از ناترازی کلی اقتصاد به انرژی، از انرژی به بانک و از بانک به بودجه رسیدیم؛ اما هنوز یک بخش مهم از اقتصاد ایران باقی مانده که هم مصرف‌کننده منابع عمومی است، هم با بودجه و هم با بازار کار و معیشت مردم ارتباط مستقیم دارد.
گزارش بعدی این پرونده سراغ ناترازی صندوق‌های بازنشستگی می‌رود؛ جایی که فاصله میان منابع و تعهدات، آرام و بی‌سر‌وصدا بزرگ شده و هر سال سهم بیشتری از منابع عمومی را به خود اختصاص می‌دهد.
