اقتصاد ایران بدون نقشه داده

بورس نیوز- این پرسش حالا دیگر صرفاً دغدغه پژوهشگران و کارشناسان فناوری نیست. در مردادماه ۱۴۰۵، مجلس از آغاز بررسی نحوه اجرای «قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی» خبر داده است؛ قانونی که در شهریور ۱۴۰۱ تصویب و در آبان همان سال لازم‌الاجرا شد و برای دستگاه‌های متعدد کشور درباره تولید، نگهداری، تبادل، به‌روزرسانی، امنیت و دسترسی به داده تکلیف تعیین کرده است. محور این بررسی نیز دقیقاً به همین نقطه بازمی‌گردد: دستگاه‌ها تا چه اندازه تکالیف خود را برای دسترسی و تبادل داده، حفاظت از اطلاعات و ایجاد زیرساخت‌های لازم اجرا کرده‌اند؟

چهار سال پس از تصویب قانون، موضوع دیگر این نیست که آیا ایران به حکمرانی داده نیاز دارد یا خیر؛ سؤال اصلی این است که چرا با وجود انبوهی از سامانه‌ها، پایگاه‌های اطلاعاتی و قوانین بالادستی، هنوز تصویری یکپارچه، قابل اتکا و در دسترس از اقتصاد کشور نداریم؟

از «اطلاعات» تا «حکمرانی داده»؛ مسئله فقط انتشار چند عدد نیست

گاهی شفافیت با انتشار چند جدول، آمار یا گزارش اشتباه گرفته می‌شود. در حالی که حکمرانی داده بسیار فراتر از این مفهوم است.

داده زمانی به ابزار حکمرانی تبدیل می‌شود که مشخص باشد چه نهادی آن را تولید می‌کند، مسئول کیفیت و به‌روزرسانی آن کیست، چه دستگاه‌هایی باید به آن دسترسی داشته باشند، چه سطحی از اطلاعات باید عمومی شود و چگونه داده‌های مختلف می‌توانند با یکدیگر تطبیق داده شوند.

قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی نیز دقیقاً با چنین نگاهی نوشته شده است. این قانون سیاست‌گذاری کلان در حوزه تولید، نگهداری، پردازش، دسترسی، یکپارچه‌سازی، تبادل و امنیت داده را به شورای عالی فضای مجازی سپرده و «کارگروه تعامل‌پذیری دولت الکترونیکی» را مسئول مدیریت و نظارت بر بخش مهمی از این فرآیند کرده است. از سوی دیگر، تبادل داده میان دستگاه‌ها و کسب‌وکارها باید از مسیر «مرکز ملی تبادل اطلاعات» انجام شود.

معنای این احکام روشن است: قانون‌گذار پذیرفته که اقتصاد و دولت مدرن بدون شبکه‌ای از داده‌های به‌هم‌پیوسته، قابل اداره نیستند.

حتی قانون «انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات» که در سال ۱۳۸۷ تصویب شده، حق دسترسی اشخاص ایرانی به اطلاعات عمومی را به رسمیت شناخته و مؤسسات عمومی را مکلف کرده اطلاعات موضوع قانون را در حداقل زمان ممکن و بدون تبعیض در اختیار مردم قرار دهند؛ مگر در مواردی که قانون استثنا کرده باشد.

پس مشکل ایران، دست‌کم در سطح قانون‌گذاری، نبودن یک واژه یا یک قانون نیست. مسئله اصلی، فاصله میان قانون، معماری داده و اجرای واقعی آن است.

ایران مجموعه‌ای از داده‌ها دارد؛ اما آیا یک «تصویر واحد» از اقتصاد دارد؟

قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی حتی فراتر رفته و فهرستی از پایگاه‌های اطلاعات پایه کشور را مشخص کرده است. در این معماری، برای نمونه، سازمان امور مالیاتی متولی پایگاه اطلاعات مالیاتی و مؤدیان، وزارت امور اقتصادی و دارایی متولی پایگاه اطلاعات مالی، بانک مرکزی متولی پایگاه اطلاعات خدمات بانکی و پولی، مرکز آمار متولی پایگاه ملی اطلاعات و آمار، وزارت راه و شهرسازی متولی پایگاه اطلاعات املاک و اسکان و سازمان بورس متولی پایگاه اطلاعات اوراق بهادار شامل کدال و سجام معرفی شده‌اند.

این فهرست یک نکته مهم را نشان می‌دهد: کشور از نظر تولید داده اقتصادی فقیر نیست.

داده وجود دارد؛ مسئله این است که این داده‌ها تا چه اندازه به یکدیگر متصل، استاندارد، به‌روز، قابل راستی‌آزمایی و قابل استفاده عمومی هستند.

در واقع با یک اکوسیستم چندلایه مواجهیم؛ سازمان امور مالیاتی یک بخش از واقعیت اقتصادی را می‌بیند، بانک مرکزی بخش دیگری را، گمرک بخشی دیگر را، مرکز آمار تصویر آماری متفاوتی را تولید می‌کند و سازمان بورس نیز داده‌های بنگاه‌های بازار سرمایه را در اختیار دارد.

این تقسیم کار فی‌نفسه اشکال ندارد. مسئله زمانی آغاز می‌شود که داده‌های این جزایر نتوانند با یکدیگر صحبت کنند.

برای مثال، سیاست‌گذار اقتصادی برای شناخت وضعیت یک بنگاه به اطلاعات مالی، مالیاتی، تسهیلات بانکی، تجارت خارجی، مالکیت، بدهی و وضعیت بازار سرمایه نیاز دارد. اگر این اطلاعات در چند پایگاه مجزا باشند اما امکان تطبیق سریع و قابل اعتماد آنها وجود نداشته باشد، تصمیم‌گیری اقتصادی همچنان بر پایه بخشی از واقعیت انجام می‌شود.

این همان نقطه‌ای است که «دولت الکترونیک» باید به «حکمرانی داده» تبدیل شود.

سامانه بیشتر، لزوماً حکمرانی بهتر نیست

طی سال‌های گذشته تعداد سامانه‌های اطلاعاتی و خدمات الکترونیکی کشور افزایش یافته است. اما افزایش سامانه به‌تنهایی به معنای شکل‌گیری حکمرانی داده نیست.

حتی در اسناد سیاست‌گذاری دولت نیز بر حذف سامانه‌های موازی، طراحی و راهبری سامانه‌های مشترک و استقرار نظام حکمرانی داده‌مبنا تأکید شده است. در ارزیابی اجرای برنامه هفتم نیز یکی از تکالیف مرتبط، شناسایی سامانه‌ها و حرکت به سمت حذف سامانه‌های موازی عنوان شده است.

از سوی دیگر، کارگروه تعامل‌پذیری دولت الکترونیکی همچنان در سال ۱۴۰۴ در حال تصویب سرویس‌ها و مسیرهای جدید تبادل داده میان دستگاه‌ها بوده است؛ برای نمونه، در یکی از مصوبات این کارگروه، سرویس‌های مختلف میان وزارت نفت، بانک مرکزی، ثبت احوال، فراجا، وزارت فرهنگ، شهرداری تهران و سایر دستگاه‌ها تعریف یا توسعه داده شده‌اند و حتی برخی داده‌ها برای قرار گرفتن در پایگاه ملی داده‌های باز کشور تعیین شده‌اند.

این روند نشان می‌دهد که زیرساخت تعامل داده‌ای در کشور متوقف نشده است؛ اما درست همین‌جا باید یک پرسش جدی‌تر مطرح کرد:

آیا ایران در حال ساختن یک معماری منسجم داده است یا فقط در حال اضافه کردن اتصال‌های جدید به مجموعه‌ای از سامانه‌های قدیمی و پراکنده؟

پاسخ به این سؤال، شاید مهم‌تر از تعداد سامانه‌های موجود باشد.

مسئله فقط دسترسی دولت به داده نیست؛ مردم چه سهمی دارند؟

حکمرانی داده دو سوی متفاوت دارد. یک سوی آن، تبادل داده میان دستگاه‌ها برای تصمیم‌گیری بهتر و ارائه خدمات است؛ سوی دیگر، دسترسی عمومی و عادلانه به داده‌های غیرحساس است.

اگر دولت بتواند داده‌های شهروندان و بنگاه‌ها را جمع‌آوری و میان دستگاه‌ها مبادله کند اما همان داده‌ها را در حوزه‌هایی که انتشارشان منع قانونی ندارد برای جامعه، پژوهشگران، رسانه‌ها و کسب‌وکارها قابل استفاده نکند، بخشی از ظرفیت حکمرانی داده بلااستفاده می‌ماند.

اینجاست که مفهوم «داده باز» اهمیت پیدا می‌کند. مصوبات دولت از سال‌ها قبل بر انتشار داده‌های غیرطبقه‌بندی‌شده و داده‌های باز دستگاه‌های اجرایی تأکید کرده‌اند و «پایگاه ملی اطلاعات داده‌های باز کشور» نیز در معماری قانون مدیریت داده‌ها به‌عنوان یکی از پایگاه‌های پایه شناخته شده است.

بنابراین مسئله مطلوب فقط این نیست که دولت «بداند»؛ بلکه باید تا جایی که امنیت و حریم خصوصی اجازه می‌دهد، جامعه نیز بتواند ببیند، بررسی کند، مقایسه کند و از داده استفاده کند.

در اقتصاد، این موضوع اهمیت دوچندان دارد. سرمایه‌گذار باید بتواند اطلاعات شرکت‌ها را مقایسه کند؛ پژوهشگر باید بتواند سیاست‌های اقتصادی را ارزیابی کند؛ رسانه باید بتواند آمار رسمی را راستی‌آزمایی کند و فعال اقتصادی باید بتواند تصمیم خود را بر اساس اطلاعات قابل اتکا بگیرد.

چهار سال بعد؛ حالا سؤال اصلی درباره اجرای قانون است

اهمیت اتفاق مردادماه ۱۴۰۵ در مجلس دقیقاً از همین‌جا ناشی می‌شود. آغاز بررسی نحوه اجرای قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی نشان می‌دهد مسئله اکنون از مرحله تدوین قانون عبور کرده و به مرحله پاسخ‌خواهی درباره اجرا رسیده است.

از سوی دیگر، در اردیبهشت ۱۴۰۵، مرکز پژوهش‌های مجلس نیز قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی را از منظر عدالت بررسی کرده و میزان انطباق کلی آن با شاخص‌های مورد ارزیابی را «متوسط» دانسته است. این گزارش نیز نشان می‌دهد که مسئله فقط فناوری و اتصال سامانه‌ها نیست؛ حکمرانی داده با مسئله عدالت، دسترسی و نحوه توزیع منافع داده نیز گره خورده است.

در تیرماه ۱۴۰۵ نیز وزارت ارتباطات و سازمان اداری و استخدامی از ورود «حکمرانی داده‌مبنا» به فاز عملیاتی از طریق یک تفاهم‌نامه خبر دادند و بر استانداردسازی داده‌ها و خدمات الکترونیکی به‌عنوان پیش‌نیاز تعامل‌پذیری تأکید شد.

مجموع این تحولات یک تصویر دوگانه پیش روی ما می‌گذارد: از یک طرف، قانون، نهاد، سامانه و برنامه وجود دارد؛ از طرف دیگر، در سال ۱۴۰۵ همچنان درباره میزان اجرای همان قانون، تحقیق و تفحص مطرح می‌شود.

این فاصله، دقیقاً همان جایی است که باید زیر ذره‌بین رسانه قرار گیرد.

سؤال بورس‌نیوز؛ داده‌ها کجا گیر کرده‌اند؟

در گزارش نخست این پرونده، عمداً به دنبال صدور حکم قطعی درباره عملکرد یک دستگاه یا متهم کردن یک نهاد نرفته‌ایم؛ بلکه هدف ما ، ترسیم نقشه مسئله بود.

آنچه تاکنون می‌توان گفت این است که ایران فاقد داده و حتی فاقد چارچوب قانونی برای مدیریت داده نیست؛ بلکه با مسئله پیچیده‌تری مواجه است: چگونه مجموعه بزرگی از پایگاه‌های اطلاعاتی، نهادهای متولی، سامانه‌ها و قواعد دسترسی باید به یک نظام منسجم حکمرانی داده تبدیل شوند؟

در گزارش بعدی، یک گام جلوتر خواهیم رفت.

سؤال دیگر، «حکمرانی داده چیست؟» نیست؛ بلکه این خواهد بود:

چرا داده‌های کشور هنوز در جزیره‌های اطلاعاتی گرفتارند و در کدام نقطه، اتصال میان این جزایر متوقف می‌شود؟

بورس‌نیوز در گزارش دوم این پرونده، سراغ معماری جزیره‌ای داده در ایران، سامانه‌های موازی، کیفیت و به‌روزبودن اطلاعات، اختلاف میان منابع آماری و مسئولیت دستگاه‌ها در قبال داده خواهد رفت؛ جایی که باید از کلی‌گویی عبور کرد و با مصادیق مشخص نشان داد مشکل دقیقاً کجاست.