صورت‌حساب سال‌هایی که به آینده حواله شد/ تعهداتی که هرسال سنگین‌تر می‌شوند
بورس‌نیوز- در چهار گزارش قبلی این پرونده، مسیر انتقال هزینه در اقتصاد ایران را از چند زاویه دنبال کردیم؛ از ناترازی انرژی و هزینه‌ای که به تولید و مصرف‌کننده می‌رسد تا شبکه بانکی و بودجه دولت. گزارش گذشته نشان داد وقتی منابع پایدار دولت با هزینه‌هایش همخوانی ندارد، فشار می‌تواند به شکل بدهی، محدود شدن سرمایه‌گذاری عمومی یا نیاز به تأمین مالی بیشتر ظاهر شود. حالا باید سراغ یکی از بزرگ‌ترین تعهدات جاری دولت رفت؛ تعهداتی که هر سال موعد پرداختشان فرا می‌رسد، حتی اگر منابع لازم برای تأمین آنها به همان سرعت رشد نکرده باشد.
صندوق بازنشستگی در اصل قرار است فاصله زمانی میان دوران اشتغال و دوران بازنشستگی را پوشش دهد؛ افراد در دوره کار حق بیمه می‌پردازند و در برابر آن، در سال‌های بازنشستگی از مستمری برخوردار می‌شوند. پایداری چنین سازوکاری به تعادل میان تعداد بیمه‌پردازان، میزان حق بیمه، تعداد مستمری‌بگیران، سطح تعهدات و بازده منابع سرمایه‌گذاری‌شده وابسته است. هنگامی که این اجزا از تعادل خارج شوند، صندوق برای پرداخت تعهداتش به منابع بیرونی نیاز پیدا می‌کند؛ منابعی که در بخش مهمی از نظام بازنشستگی ایران، از بودجه عمومی تأمین می‌شوند.
ابعاد این وابستگی در ارقام بودجه‌ای به‌خوبی دیده می‌شود. بر اساس گزارش‌های منتشرشده درباره اعتبارات صندوق‌ها، کمک‌ها و اعتبارات دریافتی صندوق‌های بازنشستگی از ۴۵۳ همت در سال ۱۴۰۳ به ۷۷۷ همت در سال ۱۴۰۴ رسیده است؛ رقمی که در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس حدود ۱۷ درصد بودجه عمومی کشور عنوان شده بود. در برآورد‌های مرتبط با لایحه بودجه ۱۴۰۵ نیز مجموع اعتبارات و تعهدات مرتبط با صندوق‌های بازنشستگی، حمایت از صندوق‌های وابسته به دولت و متناسب‌سازی حقوق، حدود **۹۷۸ همت** پیش‌بینی شده که نسبت به سال قبل حدود ۲۵.۸ درصد رشد داشته است. این رقم، به‌تنهایی نه معادل کسری عملیاتی صندوق‌هاست و نه به معنای پرداخت قطعی تمام این منابع؛ اما اندازه تعهداتی را نشان می‌دهد که تأمین آنها با بودجه عمومی گره خورده است.
نسبت پشتیبانی؛ وقتی شمار بیمه‌پردازان کفاف مستمری‌ها را نمی‌دهد
یکی از شاخص‌های کلیدی برای سنجش وضعیت صندوق‌ها، «نسبت پشتیبانی» است؛ یعنی نسبت تعداد بیمه‌پردازان به مستمری‌بگیران. این شاخص به‌تنهایی برای قضاوت درباره پایداری مالی یک صندوق کافی نیست، اما به‌خوبی نشان می‌دهد چه تعداد افراد شاغل و پرداخت‌کننده حق بیمه، پشتوانه پرداخت مستمری‌ها هستند. هرچه این نسبت کاهش پیدا کند، صندوق برای حفظ تعادل منابع و مصارف به درآمد‌های بیشتر، بازده مناسب‌تر سرمایه‌گذاری یا حمایت بیرونی بیشتری نیاز خواهد داشت.
بر اساس گزارشی که تأمین۲۴ در خردادماه ۱۴۰۵ منتشر کرد، نسبت پشتیبانی صندوق بازنشستگی کشوری به حدود ۰.۴۷ رسیده است؛ یعنی در برابر هر مستمری‌بگیر، کمتر از یک بیمه‌پرداز وجود دارد. این نسبت در سازمان تأمین اجتماعی نیرو‌های مسلح حدود ۰.۸۱ گزارش شده است. وضعیت سازمان تأمین اجتماعی، به دلیل گستردگی پایه بیمه‌پردازان، متفاوت است؛ گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس از داده‌های سال ۱۴۰۲، برای این سازمان نسبت پشتیبانی حدود ۳.۹۳ را ثبت کرده بود. این تفاوت‌ها نشان می‌دهد نمی‌توان همه صندوق‌ها را یکسان ارزیابی کرد، اما به‌ویژه در صندوق‌هایی که نسبت پشتیبانی آنها به‌شدت پایین آمده، اتکا به منابع بودجه‌ای به بخش مهمی از سازوکار پرداخت مستمری تبدیل شده است.
کاهش این نسبت را نمی‌توان فقط با یک عامل توضیح داد. افزایش شمار بازنشستگان، خروج زودهنگام افراد از بازار کار، تعهدات ایجادشده در دوره‌های گذشته، تغییرات ساختار اشتغال و محدود بودن گسترش اشتغال رسمی، همگی می‌توانند بر توازن ورودی و خروجی صندوق‌ها اثر بگذارند. از سوی دیگر، اگر شمار بیمه‌پردازان افزایش پیدا کند، اما دستمزد مشمول بیمه پایین باشد، حق بیمه‌ها به‌طور کامل وصول نشود یا تعهدات آتی با سرعت بیشتری رشد کنند، افزایش تعداد بیمه‌شدگان نیز لزوماً به پایداری بلندمدت منجر نمی‌شود. بنابراین، نسبت پشتیبانی باید در کنار کیفیت اشتغال، سطح دستمزدها، بدهی‌ها و میزان تعهدات آینده خوانده شود.
موج سالمندی؛ فشار امروز، تعهدات بزرگ‌تر فردا
دشواری صندوق‌های بازنشستگی با تغییرات جمعیتی نیز پیوند خورده است. بر اساس گزارشی که تأمین۲۴ در خردادماه امسال منتشر کرد، سالمندان حدود ۱۲ تا ۱۴ درصد جمعیت ایران را تشکیل می‌دهند و پیش‌بینی ارائه‌شده در همان گزارش، افزایش این سهم به حدود ۳۱ درصد تا سال ۱۴۳۰ را نشان می‌دهد. چنین تغییری فقط ترکیب سنی جامعه را دگرگون نمی‌کند؛ در صورت ثابت ماندن سایر شرایط، شمار افرادی که به مستمری و خدمات درمانی نیاز دارند افزایش می‌یابد و فشار بیشتری بر منابع صندوق‌ها وارد می‌شود.
این تحول جمعیتی زمانی به چالش بزرگ‌تری تبدیل می‌شود که هم‌زمان با رشد کافی اشتغال رسمی و درآمد‌های بیمه‌ای همراه نباشد. صندوق‌ها باید در برابر تعهداتی پاسخ‌گو باشند که پرداخت آنها سال‌ها ادامه پیدا می‌کند، اما بخش مهمی از منابعشان از حق بیمه‌های جاری به دست می‌آید. اگر شمار ورودی‌های جدید و میزان پرداختی آنها با رشد تعهدات همگام نشود، شکاف منابع و مصارف به‌تدریج بزرگ‌تر خواهد شد. در چنین وضعیتی، فشار صندوق‌ها بر بودجه نه یک اتفاق مقطعی، بلکه نتیجه استمرار روندی است که از تحولات بازار کار و جمعیت تا قواعد بازنشستگی و کیفیت مدیریت دارایی‌ها امتداد پیدا می‌کند.
از همین‌جا ارتباط میان ناترازی صندوق‌ها و ناترازی بودجه روشن‌تر می‌شود. دولت نمی‌تواند پرداخت مستمری‌های جاری را به تعویق بیندازد، اما منابع عمومی نیز نامحدود نیست. هرچه سهم بیشتری از بودجه به تعهدات تثبیت‌شده اختصاص پیدا کند، امکان جابه‌جایی منابع به سمت طرح‌های عمرانی و سرمایه‌گذاری‌های جدید محدودتر می‌شود؛ به‌خصوص در شرایطی که خود بودجه با شکاف منابع و مصارف روبه‌روست. این به معنای آن نیست که پرداخت مستمری‌ها هزینه‌ای غیرضروری است؛ موضوع این است که ناتوانی در تأمین پایدار تعهدات می‌تواند فضای تصمیم‌گیری مالی دولت را برای سال‌های بعد تنگ‌تر کند.
بدهی دولت؛ وقتی حساب باز صندوق‌ها در بودجه دیده نمی‌شود
در کنار نسبت بیمه‌پردازان و مستمری‌بگیران، وضعیت بدهی دولت نیز در پایداری صندوق‌ها اهمیت دارد. سازمان تأمین اجتماعی از محل حق بیمه‌های دریافتی، بخش اصلی منابع خود را تأمین می‌کند؛ اما سهم قانونی دولت، بدهی‌های انباشته و نحوه ایفای تعهدات دولت بر وضعیت مالی این سازمان اثر می‌گذارد. تأخیر در پرداخت بدهی، مسئله را از یک تعهد حسابداری فراتر می‌برد: صندوقی که باید مستمری و خدمات درمانی میلیون‌ها نفر را تأمین کند، ناچار است فشار نقدینگی ناشی از تعهدات پرداخت‌نشده را نیز مدیریت کند.
در مردادماه ۱۴۰۵، یکی از نمایندگان مجلس بدهی دولت به سازمان تأمین اجتماعی را حدود ۷۰۰ تا ۸۰۰ همت اعلام کرد و گفت برای پرداخت بخشی از مطالبات این سازمان، ۲۷۷ همت در بودجه سال ۱۴۰۵ دیده شده است. این ارقام، بیانگر بدهی و بخشی از منابع پیش‌بینی‌شده برای تسویه آن هستند و نباید با کمک‌های جاری به دیگر صندوق‌ها یا کل اعتبارات حوزه بازنشستگی جمع زده شوند؛ هرکدام ماهیت و کارکرد متفاوتی دارند. بااین‌حال، مسئله روشن است: پرداخت بخشی از بدهی‌های گذشته، هرچند ضروری است، به‌تنهایی تضمین نمی‌کند که در سال‌های بعد بدهی تازه‌ای ایجاد نشود یا توازن منابع و مصارف به وضعیت پایداری بازگردد.
ماده ۲۸ قانون برنامه هفتم توسعه نیز دولت را مکلف کرده است بدهی حسابرسی‌شده خود به سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر را در قالب بودجه‌های سنواتی پرداخت کند. در همین فصل، کاهش ناترازی مالی صندوق‌ها و کم کردن وابستگی آنها به بودجه عمومی از اهداف اصلی برنامه عنوان شده است. فاصله میان این هدف و واقعیت بودجه‌ای، پرسش اصلی را پیش می‌کشد: آیا افزایش منابع عمومی برای پاسخ‌گویی به تعهدات جاری، هم‌زمان به کاهش دلایل بازتولید کسری هم منجر می‌شود، یا صرفاً زمان پرداخت صورت‌حساب بعدی را به تعویق می‌اندازد؟
دارایی‌های صندوق‌ها؛ پشتوانه‌ای که باید بازده واقعی داشته باشد
صندوق‌ها فقط از حق بیمه و کمک‌های دولتی منابع به دست نمی‌آورند؛ سرمایه‌گذاری و شرکت‌های زیرمجموعه نیز بخشی از پشتوانه تعهدات بلندمدت آنها هستند. به همین دلیل، مسئله صرفاً این نیست که صندوق چه میزان دارایی در اختیار دارد؛ اهمیت دارد این دارایی‌ها چه بازدهی ایجاد می‌کنند، چقدر نقدشونده‌اند و درآمد حاصل از آنها تا چه اندازه در توازن مالی صندوق نقش دارد. دارایی بزرگ روی کاغذ، اگر بازده واقعی پایینی داشته باشد یا هزینه نگهداری آن از منافعش بیشتر شود، لزوماً به معنای توان مالی پایدار نیست.
در همین زمینه، تأمین۲۴ گزارش داده است که دیوان محاسبات در تیرماه ۱۴۰۵ اعلام کرده از میان ۷۴ شرکت مشمول واگذاری ذیل بند «ت» ماده ۲۸ قانون برنامه هفتم، تنها دو شرکت واگذار شده‌اند. همچنین در یکی از گزارش‌های پژوهشی درباره عملکرد شرکت‌های بررسی‌شده متعلق به صندوق‌ها، متوسط بازده کل پنج‌ساله تا پایان سال ۱۴۰۲ حدود ۲۱.۱ درصد و متوسط بازده واقعی این دوره فقط ۱.۳ درصد گزارش شده است. این شاخص به همان مجموعه شرکت‌های بررسی‌شده و همان بازه پنج‌ساله مربوط است و نمی‌توان آن را به تمام شرکت‌ها یا همه صندوق‌ها تعمیم داد؛ اما نشان می‌دهد ارزیابی دارایی‌ها با رقم اسمی بازده به پایان نمی‌رسد و اثر تورم نیز باید در محاسبه عملکرد لحاظ شود.
در نهایت، ناترازی صندوق‌های بازنشستگی نه صرفاً حاصل سالمندی جمعیت است و نه می‌توان آن را تنها به مدیریت بنگاه‌ها یا افزایش کمک دولت نسبت داد. تغییرات جمعیتی، قواعد بازنشستگی، کیفیت اشتغال، تعهدات ایجادشده در گذشته، بدهی دولت و بازده دارایی‌ها در کنار یکدیگر، مسیر منابع و مصارف را شکل می‌دهند. وقتی این عوامل جدا از یکدیگر دیده شوند، ممکن است هر سال اعتبار بیشتری برای پرداخت تعهدات اختصاص پیدا کند، بی‌آنکه تصویر روشنی از روند بلندمدت تعهدات و منابع پیش‌روی سیاست‌گذار قرار گیرد.
در گزارش‌های قبلی دیدیم که ناترازی انرژی چگونه تولید را تحت فشار قرار می‌دهد، ناترازی بانکی چگونه به تأمین مالی اقتصاد گره می‌خورد و کسری بودجه چگونه دست دولت را برای سرمایه‌گذاری محدود می‌کند. اکنون روشن است که صندوق‌های بازنشستگی نیز بیرون از این زنجیره قرار ندارند؛ آنها هم از وضعیت اشتغال و رشد اقتصادی اثر می‌پذیرند و هم با جذب منابع عمومی، بر انتخاب‌های مالی دولت اثر می‌گذارند.
پرسش بعدی پرونده از این حلقه فراتر می‌رود: ناترازی آب چگونه از کمبود یک منبع طبیعی عبور می‌کند و به تعارض میان کشاورزی، صنعت، مصرف شهری و سرمایه‌گذاری‌های آینده تبدیل می‌شود؟
