وقتی اطلاعات شهری به مزیت اقتصادی تبدیل می‌شود
بورس نیوز- در گزارش پنجم پرونده شفافیت و حکمرانی داده، به این پرداختیم که اطلاعات مالکیت، سکونت، معاملات و مالیات املاک چگونه میان دستگاه‌های مختلف پراکنده شده‌اند. اما حتی اگر این اطلاعات به‌درستی ثبت و به یکدیگر متصل شوند، هنوز بخش دیگری از تصویر باقی می‌ماند: تصمیم‌هایی که آینده یک زمین یا ساختمان را تغییر می‌دهند. برای درک کامل بازار املاک، باید علاوه بر دانستن اینکه ملک متعلق به چه کسی است و چه استفاده‌ای از آن می‌شود، بدانیم چه ضوابطی بر آن حاکم است، چه مجوز‌هایی صادر شده و چه تصمیم‌هایی ممکن است ارزش اقتصادی آن را تغییر دهد.
فرض کنیم زمینی در محدوده‌ای از شهر قرار دارد که بر اساس ضوابط فعلی، امکان ساخت‌وساز محدودی در آن وجود دارد. اگر در ادامه، طرحی برای تغییر کاربری، افزایش تراکم یا توسعه زیرساخت‌های اطراف آن تصویب شود، انتظارات درباره ارزش آینده زمین نیز ممکن است تغییر کند. این تغییر الزاماً به معنای وقوع تخلف یا رانت نیست؛ تصمیم‌های شهرسازی بخشی طبیعی از اداره شهر هستند. مسئله زمانی شکل می‌گیرد که اطلاعات مربوط به این تصمیم‌ها، مستندات آنها و مسیر تصویبشان به‌صورت برابر و قابل پیگیری در دسترس نباشد.
در چنین وضعیتی، فردی که از جزئیات یک طرح، زمان بررسی آن یا ضوابط احتمالی آینده زودتر مطلع می‌شود، ممکن است تصمیم متفاوتی درباره خرید، فروش یا سرمایه‌گذاری بگیرد. در مقابل، شهروند یا سرمایه‌گذاری که به اطلاعات رسمی و به‌روز دسترسی ندارد، ناچار است بر شایعات بازار، اطلاعات پراکنده یا برآورد‌های غیررسمی تکیه کند. این تفاوت به‌خودی‌خود اثبات‌کننده سوءاستفاده نیست، اما نشان می‌دهد چرا شفافیت در تصمیم‌های شهری فقط موضوعی اداری نیست و می‌تواند با عدالت اقتصادی و اعتماد عمومی ارتباط پیدا کند.
اطلاعات شهری باید قابل دسترس باشد
برای دسترسی عمومی به اطلاعات شهری، چارچوب قانونی وجود دارد. بر اساس شیوه‌نامه انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات شهرداری‌ها و شورا‌های شهر و روستا، مصوب اسفند ۱۳۹۹، اسناد طرح‌های جامع و تفصیلی، نقشه‌های جامع شهرسازی، محدوده و حریم شهر‌ها و اطلاعات مربوط به کاربری اراضی و تغییرات آنها باید به‌صورت عمومی منتشر شوند. همین شیوه‌نامه، انتشار مشروح مذاکرات مربوط به تصویب این اسناد را نیز پیش‌بینی کرده است. بنابراین، اصل دسترسی به اطلاعاتی که بر شکل و توسعه شهر اثر می‌گذارند، موضوعی خارج از چارچوب قانونی نیست؛ تکلیف انتشار برای بخش مهمی از این اطلاعات از قبل تعریف شده است.
این شیوه‌نامه فقط به طرح‌های کلان محدود نمی‌شود. اطلاعات مربوط به پروانه‌های ساختمانی، پایان کار، مجوز‌های صادرشده از سوی شهرداری و برخی اسناد فنی ساختمان نیز در چارچوب مقرر باید در دسترس اشخاص ذی‌نفع قرار گیرد. همچنین اطلاعات مربوط به تصمیمات کمیسیون‌ها و مراجع تصمیم‌گیر شهری، با رعایت ضوابط مربوط به حریم خصوصی و اطلاعات شخصی، مشمول دسترسی عمومی یا دسترسی متقاضیان است. این تفکیک اهمیت دارد؛ شفافیت به معنای انتشار بی‌قیدوشرط اطلاعات شخصی مالکان نیست، بلکه به معنای دسترسی به ضوابط، تصمیم‌ها، مستندات و اطلاعات عمومی در چارچوب قانون است.
در نتیجه، پرسش اصلی این نیست که آیا قانونی برای انتشار اطلاعات وجود دارد یا نه؛ پرسش این است که اطلاعات موردنیاز تا چه اندازه کامل، به‌روز، قابل جست‌و‌جو و قابل تطبیق منتشر می‌شوند. ممکن است یک مصوبه در وب‌سایت دستگاه مربوط قرار گرفته باشد، اما نقشه پیوست آن در دسترس نباشد؛ یا اطلاعات تغییر کاربری منتشر شود، ولی سوابق تغییرات و مستندات تصمیم به‌آسانی پیدا نشوند. در چنین شرایطی، انتشار اسمی اطلاعات با دسترسی مؤثر به آن تفاوت پیدا می‌کند.
سامانه شفافیت؛ انتشار مصوبه کافی نیست
تجربه سامانه شفافیت شهرداری تهران نمونه‌ای از تلاش برای انتشار اطلاعات شهری است. در مرداد ۱۴۰۲، شهرداری تهران از به‌روزرسانی ۱۰۷ مورد در این سامانه خبر داد. در میان موارد اعلام‌شده، بارگذاری اطلاعات مربوط به ۶۵۶ مصوبه کمیسیون ماده پنج شهر تهران، اطلاعات سند جامع سرمایه‌گذاری و مشارکت شهرداری و دستورالعمل قرارداد‌های پروژه‌های مشارکتی قرار داشت. این نمونه نشان می‌دهد که مصوبات شهرسازی و اطلاعات مرتبط با پروژه‌های شهری قابلیت انتشار و دسترسی عمومی دارند؛ اما آمار بارگذاری اسناد به‌تنهایی نشان نمی‌دهد که این اطلاعات تا چه اندازه منظم به‌روزرسانی می‌شوند یا شهروندان و فعالان اقتصادی چقدر آسان می‌توانند از آنها استفاده کنند.
برای مثال، انتشار یک مصوبه زمانی بیشترین فایده را دارد که متن نهایی، تاریخ تصویب، نقشه‌های مرتبط، محدوده جغرافیایی، مستندات تصمیم و تغییرات بعدی آن نیز قابل پیگیری باشند. اگر کاربر برای یافتن تصویر کامل یک تصمیم مجبور شود میان چند پایگاه جست‌و‌جو کند یا برای تطبیق اطلاعات به مکاتبات جداگانه نیاز داشته باشد، هزینه دسترسی همچنان بالاست. در این وضعیت، اطلاعات از نظر شکلی منتشر شده، اما هنوز به داده‌ای تبدیل نشده که بتوان بر اساس آن تصمیم اقتصادی دقیق گرفت یا عملکرد نهاد تصمیم‌گیر را ارزیابی کرد.
اهمیت این موضوع در پروژه‌های مشارکتی و عمرانی نیز آشکار است. شیوه‌نامه انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات شهرداری‌ها، انتشار اطلاعات طرح‌های مصوب، در حال اجرا و خاتمه‌یافته، مشخصات فنی، برنامه زمان‌بندی، منابع تأمین اعتبار و اسناد مرتبط با قرارداد‌ها را پیش‌بینی کرده است. همچنین اطلاعات مربوط به املاک تملک‌شده برای اجرای طرح‌های عمرانی، تهاتر‌ها و روش کارشناسی و جبران خسارت مالکان در زمره اطلاعات قابل دسترس قرار گرفته است. این اسناد می‌توانند به شهروندان کمک کنند بفهمند یک پروژه با چه توجیهی اجرا می‌شود، منابع آن از کجا تأمین شده و تصمیم‌های مرتبط با املاک چگونه اتخاذ شده‌اند.
مسئله فقط کمبود اطلاعات نیست؛ کیفیت داده‌ها هم مهم است
یکی از نکات مهم در بحث حکمرانی داده این است که تعدد سامانه‌ها لزوماً به معنای دسترسی بهتر به اطلاعات نیست. گزارش منتشرشده از بررسی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس درباره پایگاه‌های اطلاعاتی پایه در شهریور ۱۴۰۵، به ابهام‌های موجود در تعریف داده پایه، تعیین مسئولیت متولیان و نبود چارچوب کافی برای تضمین کیفیت داده‌ها اشاره کرده است. این بررسی بر ضرورت مشخص شدن مسئولیت دستگاه‌ها، استاندارد‌های کیفیت و سازوکار ارزیابی پایگاه‌های اطلاعاتی تأکید دارد؛ مسائلی که فراتر از حوزه شهرسازی، بر نحوه اتصال و استفاده از داده‌های عمومی نیز اثر می‌گذارند.
این مسئله در اطلاعات شهری اهمیت ویژه‌ای دارد؛ زیرا داده‌های موردنیاز برای شناخت یک ملک ممکن است در چند نهاد تولید شوند. شهرداری درباره پروانه و کاربری اطلاعات دارد، مرجع ثبت اسناد وضعیت مالکیت را ثبت می‌کند و نهاد‌های دیگر ممکن است اطلاعات مربوط به طرح‌های عمرانی، زیرساخت‌ها یا محدودیت‌های قانونی را نگه دارند. اگر این داده‌ها با شناسه‌های قابل تطبیق، تاریخ به‌روزرسانی روشن و مسئولیت مشخص منتشر نشوند، حتی کارشناسان نیز ممکن است برای رسیدن به یک تصویر قابل اتکا با دشواری مواجه شوند.
از طرف دیگر، اطلاعات عمومی و اطلاعات شخصی نباید با یکدیگر اشتباه گرفته شوند. انتشار نام و مشخصات شخصی مالکان یا جزئیات محرمانه پرونده‌ها لزوماً برای تحقق شفافیت ضروری نیست؛ آنچه اهمیت دارد، امکان بررسی ضوابط، روند تصمیم‌گیری، مستندات عمومی و آثار اقتصادی تصمیم‌هاست. شفافیت مؤثر باید هم‌زمان دو هدف را دنبال کند: از یک سو، اطلاعات عمومی را به‌گونه‌ای منتشر کند که قابل بررسی و مقایسه باشند و از سوی دیگر، حریم خصوصی و دسترسی‌های مجاز را رعایت کند.
از اطلاعات شهری تا توزیع فرصت‌های اقتصادی
بازار زمین و ساختمان تنها بازاری برای خریدوفروش دارایی نیست؛ بخش مهمی از سرمایه‌گذاری، تأمین مالی، توسعه شهری و تصمیم‌گیری بنگاه‌ها نیز به آن وابسته است. تغییر ضوابط ساخت‌وساز می‌تواند بر امکان استفاده از زمین اثر بگذارد، اجرای یک پروژه زیرساختی می‌تواند انتظارات درباره آینده یک منطقه را تغییر دهد و صدور مجوز‌های مختلف ممکن است مسیر فعالیت اقتصادی را برای برخی املاک هموار کند. به همین دلیل، اطلاعات مربوط به این تصمیم‌ها بخشی از زیرساخت تصمیم‌گیری در اقتصاد محسوب می‌شود.
وقتی اطلاعات قابل اتکا در دسترس عموم باشد، سرمایه‌گذار می‌تواند تصمیم خود را بر مبنای ضوابط رسمی و مستندات موجود اتخاذ کند و شهروند نیز امکان بیشتری برای ارزیابی عملکرد مدیریت شهری خواهد داشت. در مقابل، اگر داده‌ها پراکنده، ناقص یا دشوار‌یاب باشند، اتکا به روابط غیررسمی و شنیده‌های بازار افزایش می‌یابد. این وضعیت به‌تنهایی اثبات نمی‌کند که هر افزایش قیمت یا هر تصمیم شهرسازی ناشی از رانت اطلاعاتی است؛ اما زمینه‌ای ایجاد می‌کند که در آن، دسترسی برابر به اطلاعات تضمین‌شده نیست و بررسی دلایل تصمیم‌ها دشوارتر می‌شود.
در این مرحله از پرونده، هنوز نمی‌توان با یک عدد واحد میزان اثر اقتصادی ضعف شفافیت شهری را اندازه گرفت؛ برای چنین برآوردی به داده‌های قابل تطبیق درباره زمان تصویب طرح‌ها، تغییرات کاربری، مجوز‌های صادرشده، معاملات و ارزش املاک نیاز است. اما همین دشواری در سنجش، بخشی از مسئله را نشان می‌دهد: وقتی اطلاعات لازم برای کنار هم گذاشتن تصمیم عمومی و پیامد اقتصادی آن به‌آسانی در دسترس نیست، ارزیابی مستقل نیز محدود می‌شود.
گزارش‌های قبلی این پرونده نشان دادند که پراکندگی داده‌ها چگونه می‌تواند شناخت بازار ارز، تخصیص منابع بانکی و وضعیت مالکیت و سکونت را دشوار کند. اکنون می‌بینیم که این مسئله در مدیریت شهری نیز ادامه دارد؛ جایی که تصمیم‌های عمومی می‌توانند بر ارزش دارایی‌های خصوصی و فرصت‌های سرمایه‌گذاری اثر بگذارند. پرسش بعدی پرونده از همین نقطه آغاز می‌شود:
وقتی زمین و ملک در مسیر اجرای پروژه‌های عمومی خریداری، تملک یا تهاتر می‌شوند، اطلاعات مربوط به قیمت‌گذاری، قرارداد‌ها و انتخاب طرف معامله تا چه اندازه امکان بررسی عمومی دارد؟
